II SA/Po 392/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska B. S. złożyła dnia 12 września 2006 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem wbudowanym w bryłę budynku, na działce nr [...] przy ul. J. w P. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, iż działka objęta wnioskiem oddzielona jest od ul. J. zabudowaną nieruchomością i przylega do ulicy J. pięciometrowym odcinkiem stanowiącym wjazd na tę część działki, która przewidziana jest pod zabudowę. Oznacza to, iż projektowany budynek znajduje się w drugiej linii zabudowy względem ulicy J. Znajdujące się wzdłuż ul. J. działki zabudowane są budynkami położonymi w odległości od 11 do 24 metrów od linii rozgraniczającej ulicy, w obszarze analizowanym nie znaleziono nieruchomości zabudowanej w sposób analogiczny do projektowanego, tj. w drugiej linii zabudowy. Wyznaczona w oparciu o sąsiednie budynki linia zabudowy przebiega poza tą częścią przedmiotowej działki, która ma być zabudowana, w związku z czym nie można ustalić lokalizacji planowanego budynku w obrębie wnioskowanej działki. Usytuowanie budynku mieszkalnego, które nie będzie kontynuować linii zabudowy sąsiednich budynków pozostawać będzie w sprzeczności z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu sąsiednia zabudowa nie pozwala tym samym na wyznaczenie linii zabudowy na przedmiotowej działce, a w obszarze analizowanym dostępnym z tej samej drogi publicznej nie występuje działka, której zabudowa pozwoliłaby na określenie wymagań dla planowanej inwestycji zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. B. S. wniosła odwołanie od powyżej wskazanej decyzji. Skarżąca podnosi, że istnieją budynki pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a są to budynki zlokalizowane na działkach przy ul. J. [...], [...], [...] i [...]. Działka będąca przedmiotem wniosku ma niemal identyczne wymiary i kształt jak działka o nr geod. [...], dla której wydane zostały warunki zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę. Funkcja, parametry i cechy projektowanej przez skarżącą inwestycji są kontynuacją funkcji, parametrów, cech oraz wskaźników zabudowy budynków znajdujących na wymienionych działkach. W uzasadnieniu podkreślono również, iż żadne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisów szczegółowych nie zabrania zabudowy działki odsuniętej od ulicy - w drugiej linii zabudowy. Zdaniem skarżącej przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca nie zgadza się również ze stwierdzeniami uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta, jakoby przedmiotowa działka była oddzielona od ulicy J. Działka ta ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co oznacza, że nie jest niczym od niej oddzielona. Nie można natomiast czynić zarzut z faktu, iż dostęp do drogi ma jedynie szerokość 5 m, ponieważ minimalna szerokość dojazdów do budynków zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynosi 4,5 metra. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu wskazano, iż na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajduje się już zrealizowana zabudowa, która umożliwiałaby ustalenie warunków zabudowy w kształcie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego do organu pierwszej instancji należy prawo dokonania oceny złożonego wniosku w odniesieniu do zastanego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Wielkość i lokalizacja proponowanej zabudowy wymagałaby wyrażenia zgody na drugą linię zabudowy w tym rejonie miasta. Zdaniem organu odwoławczego takie stanowisko winno być zaakceptowane przez Radę Miasta w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. B. S. wniosła skargę na opisaną decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się zrealizowana już zabudowa, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy - wskazano tu na działkę nr [...], dla której zostały wydane decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę. Podkreślono również, iż twierdzenia organów, że każde usytuowanie budynku mieszkalnego, które nie będzie kontynuować linii zabudowy sąsiednich budynków pozostawać będzie w sprzeczności z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są niezgodne z obowiązującym stanem prawnym. Zdaniem skarżącej warunki wynikające z art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy należy interpretować w świetle przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ten zaś dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej oznacza to, iż wnioskowana inwestycja spełnia wymogi określone przepisami art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W uzupełnieniu podkreślono, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, w konsekwencji brak jest możliwości uznania, że to właściciel nieruchomości ma głos decydujący o możliwości zagospodarowania swej posesji. Wprawdzie rejon ulicy J. jest przewidziany do zabudowy mieszkaniowej, zabudowa ta jednak winna odbywać się w sposób zorganizowany, poparty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie w sposób chaotyczny bez zachowania ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od łącznego spełniania przez planowaną inwestycję warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do warunków tych należy konieczność istnienia dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej, brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność z przepisami odrębnymi, istniejące lub zaprojektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego ewentualnie zagwarantowanie wykonanie uzbrojenia terenu w umowie pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem oraz zespół wymogów określanych łącznie zasadą dobrego sąsiedztwa. Celem wprowadzenia zasady dobrego sąsiedztwa do polskiego prawa jest dostarczenie instrumentu pozwalającego na uwzględnienie potrzeb kształtowania ładu przestrzennego nie tylko w odniesienie do terenów, dla których tworzy się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale także tych, gdzie zabudowa dopuszczana jest w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aby możliwe było wydanie warunków zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa ustawa wymaga, żeby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana była w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepisy ustawowe uzupełnione są w tym zakresie o regulację zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzona w toku przedmiotowego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż na obszarze wyznaczonym na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia jako obszar analizowany, znajduje się kilkanaście budynków, jest to teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej. Skarżąca wnosiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, planowana inwestycja stanowi więc kontynuację istniejącej funkcji terenu. W obszarze analizowanym występują następujące cechy zabudowy: średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 15% powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej jest zróżnicowana do 21 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi maksymalnie 2 kondygnacje naziemne w tym poddasze, dachy są strome. Planowany budynek jednorodzinny ma posiadać jedną kondygnację nadziemną plus poddasze użytkowe, dach czterospadowy, powierzchnię zabudowy 106,2 m2 (przy powierzchni działki 1274 m2). Inwestycja w wymienionym zakresie stanowi więc kontynuację cech zabudowy występujących w obszarze analizowanym. Jednakże organy pierwszej i drugiej instancji rozpatrujące przedmiotową sprawę stwierdziły, iż w rozpatrywanym obszarze, dostępnym z tej samej drogi publicznej, nie występuje działka, której zabudowa pozwoliłaby na określenie wymagań dla planowanej inwestycji. Całość rozstrzygnięcia organów administracji w przedmiotowej sprawie oparta jest na stwierdzeniu, iż w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zauważyć jednak trzeba, iż przepis § 4 ust 4 powołanego rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu w obszarze analizowanym. Uzasadnienie do decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera informacji pozwalających na jednoznaczne określenie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania przepisu § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Jak już podkreślono nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest pomiędzy działkami zabudowanymi, oczywistym jest więc, iż możliwe jest określenie większości wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej nieruchomości. Teren, na którym zlokalizowana jest działka przeznaczony jest w studium zagospodarowania uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. To że przedmiotowa działka posiada specyficzny kształt i ma dostęp do drogi publicznej jedynie na szerokości 5 metrów nie może być samo w sobie warunkiem negatywnym dla zezwolenia na jej zabudowę, w przeciwnym wypadku kształt działki determinowałby treść prawa własności. Decyzja o warunkach zabudowy terenu kształtuje w sposób pośredni przyszłe warunki wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie więc z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą wyważania interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela i w związku z przepisem § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia obowiązkiem organów było przeprowadzenie analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy przedmiotowej działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż w oparciu o działki sąsiednie, uwzględniając przy tym specyfikę nieruchomości tj. jej kształt oraz lokalizację względem drogi publicznej. Brak analizy terenu pod tym kątem narusza przy tym zasadę prawdy obiektywnej - art. 7 i 77 k.p.a., a fakt braku uzasadnienia przesłanek niemożności wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust 4 rozporządzenia narusza przepis art. 107 ust. 3 k.p.a. Postępowanie przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie przez organ pierwszej instancji przy niedochowaniu powyżej wskazanych wymogów odbyło się ponadto z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Powyżej wskazane zarzuty są w pełni uzasadnione również wobec decyzji organu drugiej instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że do organu pierwszej instancji należy prawo oceny złożonego wniosku w odniesieniu do zastanego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, oraz wyrażenia zgody na drugą linię zabudowy winno być zaakceptowana przez Radę Miasta w formie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności nie jest prawem absolutnym, a warunki korzystania z tego prawa określają nie tylko ustawy, ale także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak fakt posiadania autonomii planistycznej przez gminę nie może być wyłącznym powodem ograniczania sposobu wykonywania praw właścicielskich. W obowiązującym stanie prawnym, który dopuszcza lokowanie nowej zabudowy także w terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, odmawiając ustalenia warunków zabudowy nie można oprzeć się na kompetencji przysługującej organom gminy do sporządzenia planu miejscowego. Podkreślić należy, iż organ z tych kompetencji skorzystać może ale nie musi, natomiast właściciel nieruchomości nie ma żadnych możliwości przymuszenie organów gminy do sporządzenia takiego planu. Organy gminy znajdują się w dokładnie odwrotnej sytuacji, one zawsze posiadają możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy i przystąpienia do procedury planistyczne, jeśli posiadają inną wizję zagospodarowania określonego terenu lub uważają, że jest to konieczne dla rozwiązania problemów ładu przestrzennego na tym terenie. Organy rozpoznające sprawy dotyczące warunków zabudowy terenu nie mogą się więc powoływać na kompetencje planistyczne gminy dla uzasadnienie odmowy ustalenia warunków, a muszą precyzyjnie określić warunki prawne lub faktyczne, które uniemożliwiają ustalenie tych warunków. Podkreślić należy także, iż obowiązkiem organu drugiej instancji jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji ograniczające się do stwierdzenia kompetencji organu I instancji oraz kompetencji planistycznych organów gminy nie pozwala uznać, iż organ drugiej instancji dokonał wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania wymienionych wyżej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość taka skutkować musi uchyleniem obu decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający uzupełni analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu w obszarze analizowanym o ustalenia i rozważania możliwości zabudowy przedmiotowej działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż w oparciu o działki sąsiednie, uwzględniając przy tym specyfikę przedmiotowej nieruchomości i treść § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska MK