IV SA/Wa 1648/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia (...) stycznia 2007 r.; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego G. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania K. i G. K. oraz M. B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia (...) stycznia 2006 r. na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia (...) marca 1996 r. o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu W. poprzez zmianę konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działek ewidencyjnych nr (...) o pow. 0,1940 ha na działkę nr (...) o pow. 0,2054 ha oraz nr (...) o pow. 0,2540 na działkę nr (...) o pow. 0,3105 ha. Rozstrzygnięcie organu zapadło w następującym stanie faktycznym. T. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy w M. z dnia (...) marca 1996 r. orzekającej o zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działek nr (...) i (...) położonych w obrębie W., gdyż jej wykonanie w części opisowo – kartograficznej operatu ewidencyjnego spowodowało również zmianę w zakresie oznaczenia i przebiegu granicy działki nr (...) stanowiącej własność T. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że w oparciu o dokumentację geodezyjno – prawną Wójt Gminy M. wprowadził w operacie ewidencji gruntów i budynków zmianę oznaczenia, powierzchni i konfiguracji działki nr (...) o pow. 0,1940 ha na działkę nr (...) o pow. 0,2054 ha oraz nr (...) o pow. 0,2540 na działkę nr (...) o pow. 0,3105 ha, także zmianę w części kartograficznej przebiegu granicy i oznaczenia działki nr (...) o pow. 0.1930 ha na działkę nr (...), czym została naruszona spójność pomiędzy częściami operatu ewidencyjnego. Podstawą zmiany oznaczenia, powierzchni i konfiguracji w/w działek, był faktyczny stan użytkowania w terenie, toteż z uwagi na niezgodności pomiędzy mapą ewidencyjną, a faktycznym użytkowaniem w terenie, strony (w tym skarżący G. K.) wniosły o sprostowanie błędów na mapie ewidencji gruntów. Rozpatrując ten wniosek organ przed wydaniem decyzji nie dokonał oceny dokumentacji, na podstawie której wydano dla działek nr (...) i (...) akty własności ziemi, lecz w oparciu o § 64 pkt 2 i § 67 pkt 6 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r., z powołaniem faktycznego użytkowania na gruncie (dokumentacja geodezyjno – prawna KERG (...)) wydał decyzję o zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działki, której stwierdzenia nieważności domagała się T. P. Zdaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności w dniu wydania weryfikowanej decyzji zmiany granic, mogły być wprowadzone jedynie w oparciu o dokumenty sporządzone w wyniku postępowań określonych w § 58 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, zgodnie z którym za zmianę granic i powierzchni działki uważa się: 1/ podział działki (nieruchomości) w przypadkach określonych w § 55, 2/ zmianę granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, 3/ wywłaszczenie części nieruchomości, 4/zmianę granic z innych przyczyn, a w szczególności w wyniku działania sił przyrody (erozyjne działanie wód płynących), 5/ stwierdzenie, że granice i powierzchnia działki, wykazane w operacie ewidencyjnym według faktycznego stanu władania (§10 pkt 1) są niezgodne ze stanem prawnym nieruchomości. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. w rozpatrywanej sprawie żadna z w/w okoliczności nie nastąpiła, również nie miało miejsca sprostowanie błędów, o którym mowa w § 67 pkt 6 powołanego załącznika do zarządzenia, toteż podstawa wydania decyzji nie znajduje uzasadnienia i stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. podkreślił, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas gdy następuje wyraźne i nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisów prawa materialnego lub proceduralnego w wyniku czego dochodzi do ułomnych stosunków prawnych, a zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa nie jest możliwe. Nadto musi być to kwalifikowane naruszenie, wywołujące ciężkie skutki w sferze stosunków materialno – prawnych. Nadto w decyzji z dnia (...) marca 1996 r. organ powołując w uzasadnieniu decyzji opracowanie geodezyjno – kartograficzne KERG i zmieniając działkom nr (...) i (...) granice, oznaczenie i powierzchnie ustalone aktami własności ziemi samodzielnie ustalił i rozstrzygnął o prawidłowości tytułów własności, do czego nie posiadał ustawowych uprawnień. Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. złożyli K. i G. małż. K. oraz M. B.. Decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości popierając argumentację organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał dodatkowo, że choć decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie zawierała rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr (...) stanowiącej własność T. P. to zmiany w operacie ewidencyjnym dotyczyły również tej działki. Skargę na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła pełnomocnik G.K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77 i 107 § 3 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 oraz 156 § 2 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia (...) marca 1996 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jego nieważność, a ponadto, że orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazała, że podstawą prawną dokonanej zmiany przez Wójta Gminy M. był przepis § 67 pkt 6 obowiązującego w dacie wydania decyzji zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej, z którego wynika, że wprowadzenie zmiany do operatu ewidencyjnego mogło nastąpić z urzędu dla sprostowania ujawnionych błędów, których przykładowe wyliczenie zawierał § 72 ust. 1 w/w załącznika. W tym zakresie organy nadzoru nie wykazały, aby przepisy te zostały naruszone, a naruszenie to miało charakter rażący. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie została należycie wyjaśniona kwestia czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do dokonania zmiany w drodze sprostowania błędów ujawnionych na mapie ewidencyjnej. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego podniósł, że działki (...) i (...), które powstały w wyniku dalszych podziałów działki (...), zostały faktycznie przejęte pod drogi publiczne. Ponadto w efekcie decyzji Wójta Gminy M. działka nr (...) została od 1997 roku zabudowana przez skarżącego budynkiem mieszkalnym i gospodarczym; wykonano przyłącza energetyczne, wodne i kanalizacyjne, ogrodzono siatką na podmurówce betonowej. Prace te wykonano zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi opartymi na aktualności operatu ewidencji. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wskazała, że w postępowaniu nadzorczym pominięto aktualnego współwłaściciela działki nr (...) oraz (...) P. K., który stał się współwłaścicielem nieruchomości w trakcie postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należało podnieść co następuje: Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie, że wadliwość taka ma miejsce musi wynikać z przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, przede wszystkim obowiązany jest ustalić, w sposób niepozostawiający wątpliwości, stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie materiału dowodowego pozwalającego na wyczerpujące wyjaśnienie stanu sprawy oraz na ostateczne jej rozstrzygnięcie. Rozpatrując niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia (...) marca 1996 r. o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu W. poprzez zmianę konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działek ewidencyjnych nr (...) o pow. 0,1940 ha na działkę nr (...) o pow. 0,2054 ha oraz nr (...) o pow. 0,2540 na działkę nr (...) o pow. 0,3105 ha było prowadzone na wniosek T. P.. T. P. jest natomiast właścicielką działki nr (...) a we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe wskazała, że "wymieniona decyzja w żaden sposób nie dotyczy mojej własności". Decyzja Wójta Gminy M. podjęta została na podstawie art. 20, 21, 22, 23, 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 64 pkt 2 i § 67 pkt 6 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98 z 1969 r.) po rozpatrzeniu wniosku G. K.. W myśl przepisów § 54 ust. 1 obowiązującego wówczas i powołanego wyżej zarządzenia prowadzenie ewidencji gruntów polega na utrzymaniu operatu ewidencji w stałej aktualności, tj. zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Stosownie zaś do postanowień § 64 ust. 1 tego zarządzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wprowadza się w wyniku zgłoszenia osób zainteresowanych lub z urzędu. Z wnioskiem o wprowadzenie zmian może wystąpić właściciel bądź władający - im bowiem przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia tego rodzaju zmian w ewidencji gruntów. Stroną, w myśl przepisów art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Innymi słowy, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Z wnioskiem o wprowadzenie zmian dotyczących nieruchomości może, w świetle obowiązujących przepisów prawa, wystąpić właściciel, bądź władający gruntem. Wnioskodawczyni postępowania nieważnościowego T. P., nie będąc ani właścicielem, ani władającym sporną działką nie była uznana za stronę postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, dotyczących działki G. K. i P. K.. Interes faktyczny, a na taki powołuje się skarżąca, nie jest podstawą do uznania jej za stronę postępowania. Skoro zainteresowana nie była stroną w postępowaniu o wprowadzenie zmian podmiotowych do ewidencji gruntów odnośnie do nieruchomości stanowiącej własność G. K. oraz P. K., to nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia (...) marca 1996 r. w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu W., skoro wniosek w tym zakresie nie został zgłoszony przez stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach zaś w trybie z art. 200 ww. ustawy.