II OSK 371/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 493/07 w sprawie ze skargi K. D. na rozporządzenie Wojewody G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 493/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. D. na rozporządzenie nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz.Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 25 listopada 1994 r., Nr 27, poz. 139), zmienione rozporządzeniem nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. (Dz.Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 14 września 1998 r. Nr 59, poz. 294). W skardze do sądu administracyjnego K. D. zarzucił, że w dniu 26 stycznia 2005 r. Rada Miasta Gdyni podjęła uchwałę nr XXVII/629/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w Gdyni - [...] wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej, w oparciu o nieobowiązujące założenia i wytyczne zawarte w ww. rozporządzeniu Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu. Skarżący podniósł, iż Trójmiejski Park Krajobrazowy został utworzony uchwałą nr XVI/89/79 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 maja 1979 r. w sprawie utworzenia Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego - według wiedzy skarżącego do dnia 8 listopada 1994 r. Osiedle [...] nie leżało w granicach parku. Skarżący podał, że nabył nieruchomość, która w poprzednio obowiązującym planie miejscowym znajdowała się na terenie objętym jednostką o symbolu VII.1 K1 E1 MS, Ue, US/R i posiadała przeznaczenie mieszkalne; przewidziano na nim zabudowę siedliskową, wskaźnik intensywności zabudowy netto do 0,20 przy wielkości działek powyżej 2000 m2, usługi związane z oświatą ekologiczną, usługi sportu konnego. Włączenie jego nieruchomości do Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego narusza zatem jego interes prawny jako właściciela nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną, podnosząc w pierwszej kolejności, że mimo iż w dacie wyrokowania zaskarżone rozporządzenie utraciło moc, to jednak należy wydać rozstrzygnięcie merytoryczne skoro skarżący odnosi jej stosowanie i skutki do sytuacji z okresu poprzedzającego. Zaskarżone rozporządzenie w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia, stanowiło akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.). Natomiast warunkiem materialnej skuteczności zaskarżenia przepisu prawa miejscowego jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że skutkiem zaskarżonego rozporządzenia doszło do rzeczywistego, bezpośredniego naruszenia interesu prawnego strony. Sam fakt, iż nieruchomość skarżącego może znajdować się na obszarze Parku, nie jest równoznaczny z realnym naruszeniem interesu prawnego strony. Sama zaś potencjalna możliwość naruszenia tego interesu nie jest objęta ochroną prawną wynikającą z mającego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Nie stanowi w szczególności naruszenia interesu prawnego skarżącego konieczność dostosowania się do ograniczeń obowiązujących na obszarze Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, ani okoliczność uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też nie ma znaczenia prawnego powołanie się na zaświadczenie zarządu Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzające, że nieruchomość skarżącego nie leży w granicach Parku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że aktualne granice parków krajobrazowych istniejących w województwie gdańskim, w tym Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego utworzonego uchwałą nr XVI/89/79 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 maja 1979 r. określa rozporządzenie nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. Obszar, który obejmuje Park pozostał niezmieniony również pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia nr 57/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego Nr 58, poz. 1194). W istocie, zdaniem Sądu zasadniczą kwestią sporną jest w niniejszej sprawie położenie nieruchomości skarżącego względem granic Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, jednakże tę kwestię należy rozstrzygnąć poprzez zbadanie załącznika graficznego w postaci mapy geodezyjnej. Natomiast wskazany w skardze zarzut braku planu ochrony przyrody nie ma znaczenia prawnego ani dla utworzenia, ani dla istnienia przedmiotowego Parku w świetle art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Od powyższego wyroku K. D. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które w ocenie Skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano przepisy art. 113 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia zarzutów wskazanych przez skarżącego, niezbadanie zaskarżonego aktu pod kątem wszechstronnego rozważenia wszystkich jego przepisów, a zwłaszcza sprawdzenia, czy żaden z nich nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie dokonał weryfikacji zaskarżonego rozporządzenia co do jego zgodności z prawem. Sąd błędnie też uznał, iż skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżonym aktem. Jako podstawę naruszenia prawa materialnego, w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) poprzez uznanie, że przepis ten nie dotyczy aktów tworzących parki krajobrazowe. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że formalnego punktu widzenia problemu dopuszczalności skargi, w skardze należy wskazać, na czym polega naruszenie prawa lub interesu prawnego, nie ma natomiast obowiązku uzasadnienia tych zarzutów. Sąd administracyjny obowiązany jest bowiem do kontroli aktu administracyjnego w aspekcie jego zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy orzekaniu natomiast sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd powinien był zatem w sposób wyczerpujący dokonać weryfikacji zaskarżonego aktu, czego zdaniem skarżącego nie uczynił. W szczególności Sąd powinien był rozpoznać zarzut naruszenia art. 2, art. 7 i art. 64 Konstytucji RP, bowiem powinien być zbadany związek pomiędzy "zaanektowaniem" terenów Osady [...] w obszar Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego a naruszeniem prawa własności przysługującego skarżącemu. Sąd pominął też fakt, iż zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), a zatem rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r. i z 3 września 1998 r. utraciły moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko przesłanki przesądzające o nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 ww. ustawy. To zaś oznacza, że Sąd ten jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może poza nie wyjść. Co więcej w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego zarzutów tych nie może domniemywać. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie występują okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 113 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji procesował stosownie do wymogów tam określonych, odpowiednio zamykając rozprawę po uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną oraz wyjaśniając ją, w swojej opinii, w całokształcie. To zaś, że poczynione przez Sąd ustalenia są z kolei w opinii strony wnoszącej skargę kasacyjnej niepełne i wadliwe mogą być przedmiotem zarzutu, ale żeby zarzut ten mógł odnieść zamierzony skutek i być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną winien wskazać konkretne przepisy postępowania, które naruszył Sąd pierwszej instancji, dokonując ustaleń faktycznych w sprawie. Brak wskazania tych przepisów, nawet w sytuacji kiedy strona ogólnie kwestionuje dokonane ustalenia faktyczne pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości ich oceny. Oczywiście zadość temu wymogowi nie czyni przywołanie jedynie art. 113 i 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To oznacza, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne nie mogą być uznane za skutecznie zakwestionowane. Co do zaś zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) poprzez jego błędną wykładnię wyjaśnić należy, że z dyspozycji tej normy wynika, iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie stosownych upoważnień w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, to wykładnia tego przepisu intertemporalnego nie jest możliwa bez odniesienia się do pozostałych przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w tym jej art. 7. Stosownie do jego brzmienia parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu ustawy zmieniającej. Jeżeli tak to oczywistym jest, że ww. formy ochrony przyrody zachowały swój byt prawny. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184, wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.