II OSK 170/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Go 13/07 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi I. W. na bezczynność Rady Powiatu S. w przedmiocie uchylenia uchwał podjętych na sesji w dniu [...]. postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Go 13/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę I. W. na bezczynność Rady Powiatu S. w przedmiocie uchylenia uchwał podjętych na sesji w dniu [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd powołując się na art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.) przyjął, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady powiatu w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa. Sąd I-instancji podkreśli, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła bezczynności Rady Powiatu w przedmiocie nieusunięcia wskazanego przez skarżącego naruszenia prawa poprzez uchylenie, podjętych w dniu [...], uchwał w sprawie stwierdzenia wyboru: Wiceprzewodniczących Rady Powiatu, starosty Powiatu, Wicestarosty Powiatu oraz członków Zarządu Powiatu S.. Sąd zaznaczył, iż nie jest uprawniony do nałożenia na radę powiatu obowiązku uchylenia własnej uchwały, ponieważ sądy administracyjne nie zostały przez ustawodawcę wyposażone w kompetencje organów nadzoru nad samorządem terytorialnym, lecz jedynie w przypadkach i na zasadach wskazanych w przepisach szczególnych, sprawuję kontrolę zgodności z prawem pewnych form działania lub przypadków bezczynności organów tych jednostek oraz organów nadzoru. Na to postanowienie skargę kasacyjną wniósł I. W. zaskarżając je w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej skarżący wskazał naruszenie przepisów art. 88 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie uchylenia uchwał w sprawie wyboru wiceprzewodniczących Rady Powiatu S., Starosty Powiatu S. oraz społecznych członków Zarządu Powiatu S. jest niezaskarżalna w trybie art. 88 w zw. z art. 87 ust. 1 tej ustawy. Powołując się na tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I-instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślono, iż stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim należy uznać za trafne, bowiem skarga jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli określa art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Koniecznym jest zatem ustalenie, czy w granicach wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. mieści się skarga na bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie nieusunięcia wskazanego przez skarżącego naruszenia prawa poprzez uchylenie, podjętych w dniu [...], uchwał w sprawie stwierdzenia wyboru: Wiceprzewodniczących Rady Powiatu, starosty Powiatu, Wicestarosty Powiatu oraz członków Zarządu Powiatu. W tym kontekście należy podkreślić, iż zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Powyższe oznacza, iż skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna jedynie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a ) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a), a także w przypadku bezczynności w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie budzi jednak wątpliwości, iż bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie nieusunięcia wskazanego przez skarżącego naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwał w sprawie stwierdzenia wyboru: Wiceprzewodniczących Rady Powiatu, starosty Powiatu, Wicestarosty Powiatu oraz członków Zarządu Powiatu nie mieści w zakresie normowania art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Należy więc rozważyć, czy kognicja sądów administracyjnych w niniejszej sprawie nie jest przewidziana w przepisach szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.) - w tym w powoływanych przez skarżącego art. 87 ust. 1 i art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W tym zakresie warto podkreślić, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na taką uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 87 ust. 3 ustawy). Natomiast w świetle art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przepisy jej art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wbrew nakazowi prawnemu bądź też czynnościami prawnymi lub faktycznymi, które naruszają prawa osób trzecich, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tego stanu, zaskarżyć bezczynność do sądu administracyjnego. Jak przy tym wynika z art. 88 ust. 2 ustawy, w wypadku uznania skargi za zasadną sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego skargi w przypadku o którym mowa w art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym jest wykazanie, że niewykonane przez organ powiatu czynności były nakazane przepisem prawa. Ocena dopuszczalności skargi na bezczynność Rady Powiatu w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwał w sprawie wyboru wiceprzewodniczących Rady Powiatu S., Starosty Powiatu S. oraz społecznych członków Zarządu Powiatu S. zależy więc "de facto" od wskazania charakteru prawnego wskazanego wyżej wezwania. W orzecznictwie podnosi się, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ma na celu jedynie umożliwienie radzie powiatu załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Oznacza to, iż podobnie jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., tak wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ma taki sam charakter prawny i służy temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu (por. też stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60). Z tego względu ustawa o samorządzie powiatowym uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej od bezskutecznego wezwania organu powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. To odesłanie do postępowania administracyjnego oznacza stosowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisu art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji są obowiązane załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki; sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś - w ciągu miesiąca (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60). Analiza art. 87 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 k.p.a. nie daje jednak podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie lub obowiązek do załatwiania wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania (oraz że tego rodzaju uprawnienie lub obowiązek organu powiatu jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ). Ponadto ustawa o samorządzie powiatowym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ powiatu nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Wynika z tego, iż odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenie nie można traktować jako czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarówno bowiem zajęcie stanowiska w sprawie wezwania, jak i nie udzielenie żadnej odpowiedzi skarżącemu dają mu możliwość wniesienia skargi do sądu na uchwałę organu powiatu - różnica polega jedynie na tym, że w sytuacji, gdy po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie (ale w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne) to wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, natomiast jeżeli organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. W świetle powyższego należy przyjąć, iż zarówno odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jak i bezczynność rady w tym zakresie nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.