II OSK 610/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 853/06 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2008 r., II SA/Lu 853/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: a) Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdniku nakazał E. i L. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości W. gmina P.. Usytuowanie budynku w odległości 1,20-1,30m od granicy działki narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 nr 75 poz.690, dalej "rozporządzenie"), co uzasadnia nakazanie rozbiórki samowolnie budowanego budynku, bez procedury legalizacyjnej. b) Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., znak: [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006r. Budynek nie zachowuje wymaganych w § 12 rozporządzenia odległości. Ponadto z pisma Urzędu Miejskiego w Piaskach z dnia [...] sierpnia 2006r., znak: [...] wynika, że działka na której dopuszczono się samowoli budowlanej przeznaczona jest w planie miejscowym pod uprawy rolne bez prawa zabudowy. W związku z tym nie ma możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2008 r., II SA/Lu 853/06 oddalił skargę L. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]. Budynek strony został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc samowolnie. Zalegalizowane tego budynku nie jest dopuszczalne z powodu sprzeczności z ustaleniami planu. Z pisma Urzędu Miejskiego w Piaskach z dnia 7 sierpnia 2006r. wynika, że działka położona w miejscowości W. Drugie oznaczona nr geod. J. przeznaczona jest w obowiązującym planie miejscowym pod uprawy rolne bez prawa zabudowy. Potwierdza to załączony do pisma wyciąg i rysunek z planu zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/221/2001 Rady Miejskiej w Piaskach z dnia 28 grudnia 2001r. (Dz Urz. Woj. Lub. z 6 marca 2002r., nr 15, poz.441). Działka [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem RP, na którym wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury określonych w planie. 3. W skardze kasacyjnej L. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art.48 ust.2 pkt 1 lit a) Prawa budowlanego przez błędną wykładnię. Literalna wykładnia tego przepisu jest rażąco niesprawiedliwa dla skarżącego. Wobec kilkuletniego uzgadniania zmian planu zagospodarowania przestrzennego bardziej prawidłowe byłoby zastosowanie wykładni celowościowej, prowadzącej do wniosku, że w sytuacji skarżącego przez plan zagospodarowania przestrzennego należy uznać nie tylko obowiązujący plan, ale również i zgłoszony przez skarżącego wniosek o zmianę przeznaczenia działki. Długotrwałe i niekończące się procedury uzgodnień spowodowały, że skarżący nie może skorzystać z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Sądowi I instancji zarzucono również naruszenie art.145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a. "), w zw. z art.48 ust.2 pkt 1 lit a) Prawa budowlanego poprzez sanowanie przez Sąd uchybień organów administracyjnych, a co za tym idzie —nie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji która jest sprzeczna z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Warunkiem koniecznym merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji jest wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej zawierającej w szczególności prawidłowo określone podstawy kasacyjne (art.174 P.p.s.a.) oraz uzasadnienie prawne zarzutów (art.176 P.p.s.a.). Przestrzeganie tych wymogów jest istotne dla interesów prawnych skarżącego, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). B. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.48 ust.2 pkt 1 lit a) Prawa budowlanego przez jego literalną wykładnię. To naruszenie prawa miało polegać na tym, że podzielając stanowisko organów administracyjnych Sąd I instancji uznał za niedopuszczalną legalizację takiej samowoli budowlanej, która narusza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skargi kasacyjnej taka wykładnia powołanego przepisu nie tylko jest rażąco niesprawiedliwa dla skarżącego, ale w równiej mierze - sprzeczna z wynikami wykładni celowościowej nakazującej uznanie za podstawę legalizacji nie tylko obowiązujący plan, ale również i zgłoszony przez skarżącego wniosek o zmianę przeznaczenia działki. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej oczywiście nie może być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeciwstawianie wykładni literalnej i celowościowej nie może być dowolne. Wykładnia literalna ma bezwzględne pierwszeństwo, jeżeli przepis jest sformułowany precyzyjnie i jego odczytanie nie budzi żadnych wątpliwości. Przeciwstawienie tych dwóch metod interpretacji nie może prowadzić do obejścia prawa. Skoro warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) legalizacji samowoli budowlanej jest nienaruszanie przez budynek ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.48 ust.2 pkt 1 w związku z ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego), więc nie można skutecznie żądać od sądu administracyjnego postawienia znaku równości między planem i wnioskiem strony o zmianę przeznaczenia działki. Takie stanowisko skarżącego nie ma jakiegokolwiek oparcia w prawie przedmiotowym. C. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do badania czy zaskarżona decyzja jest sprawiedliwa, Jedynym kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest legalność (art.184 Konstytucji RP, art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) D. Jako odrębny zarzut skarga kasacyjna przedstawiła twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art.145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. W rzeczywistości jest to minimalnie zmodyfikowany wcześniej przeanalizowany zarzut. Również w tym punkcie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie tego samego co poprzednio art.48 ust.2 pkt 1 lit a) Prawa budowlanego. Strona twierdzi w skardze kasacyjnej, że oddalenie przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję powołanego tu przepisu prawa materialnego jest wadliwe, a przez to sprzeczne z art.145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. Dlatego wystarczy w tym miejscu powtórzyć ocenę wyrażoną w punkcie A niniejszego uzasadnienia wyroku NSA, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art.48 ust.2 pkt 1 lit a) Prawa budowlanego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).