II OSK 209/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 621/07 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 października 2007 r. (II SA/Lu 621/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. S. (Skarżący) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2007 r. ([...]). W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postanowieniem z dnia 26 czerwca 2007 r. wydanym na podstawie art. 18 i 23 § 1 w związku z art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia skarżącego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim z dnia [...] kwietnia 2007 r. ([...]) w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2007 r. ([...]). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 302, położonej w Opolu Lubelskim, określonego w tytule wykonawczym z dnia 22 stycznia 2007 r. Obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego, do którego wykonania skarżący został przymuszony nałożoną grzywną, wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim z dnia [...] września 2005 r. ([...]) i stał się wymagalny dnia 30 września 2005 r. W dniu 8 listopada 2005 r. organ pierwszej instancji wydał upomnienie w trybie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku w sposób dobrowolny, wszczęta zostanie przeciwko skarżącemu egzekucja administracyjna. W wyniku niewykonania obowiązku, w dniu [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim wystawił tytuł wykonawczy. Tytuł wykonawczy, jak wyjaśnia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy, został nadany w urzędzie pocztowym dnia 23 stycznia 2007 r. W dniu 24 stycznia 2007 r. wobec nieobecności skarżącego, pismo zostało złożone w siedzibie urzędu pocztowego w Opolu Lubelskim. Powtórnie awizowano przesyłkę listową zawierającą tytuł wykonawczy dnia 31 stycznia 2007 r., zaś dnia 8 lutego 2007 r. zwrócono ją nadawcy, ze skutkiem doręczenia w rozumieniu art. 44 § 2 k.p.a. W dniu 18 kwietnia 2007 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podnosi zarzut niedoręczenia tytułu wykonawczego ani jemu, ani jego pełnomocnikowi, w związku z czym nie może być mowy o uchylaniu się przez niego od obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie egzekucyjne w tej sprawie prowadzone jest prawidłowo, zaś zarzuty podnoszone w zażaleniu nie mogą stanowić podstawy do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie podkreślił, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje spraw doręczania postanowień wydawanych w toku tego postanowienia, więc zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają zastosowanie przepisy k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący domagał się uchylenia postanowienia WINB w Lublinie. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonego postanowienia ani jemu, ani jego pełnomocnikowi. Jako dowód ustanowienia pełnomocnika skarżący dołączył do wniesionej skargi kserokopię decyzji Lubelskiego WINB z dnia [...] lipca 2002 r. ([...]) oraz pismo PINB w Opolu Lubelskim z dnia [...] czerwca 2002 r. ([...]). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, że z treści pełnomocnictwa wynika, iż skarżący udzielił go do działania przed organami administracji publicznej i NSA w sprawie dotyczącej postępowania w przedmiocie zamurowania otworów okiennych. Zdaniem organu odwoławczego pełnomocnictwo wygasło w wyniku wydania decyzji administracyjnej, którą nakazano rozbiórkę budynku mieszkalnego, gdyż zmienił się przedmiot prowadzonego postępowania przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podkreślił, że obowiązek rozbiórki został nałożony na skarżącego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim z dnia [...] września 2005 r. Decyzja ta, wobec niewniesienia od niej środka odwoławczego, uzyskała przymiot ostateczności. Prawidłowo organ egzekucyjny wezwał skarżącego pismem z dnia 8 listopada 2005 r. do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki budynku. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu, organ wszczął egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), tytuł wykonawczy zaś spełnia wymagania określone w art. 27 tej ustawy. Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego; grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – zatem obowiązek rozbiórki mógł być egzekwowany przy zastosowaniu tego środka. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 pkt 1 i 2), co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Wobec powyższego WSA uznał, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. przez to, że zarówno postanowienie organu pierwszej instancji, jak i zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. pisma doręcza się pełnomocnikowi tylko wówczas, jeżeli strona go ustanowiła. Tymczasem, jak słusznie twierdzi organ odwoławczy, dla tej konkretnej sprawy (egzekucyjnej) nie został ustanowiony pełnomocnik i pełnomocnik taki nie występował w postępowaniu administracyjnym. Dołączone przez skarżącego pełnomocnictwo z dnia 13 października 1999 r. dotyczy innej sprawy, tj. sprawy "samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego". W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, zaś zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu egzekucyjnego są zgodne z prawem. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zarzucając naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przez WSA pełnomocnictwa udzielonego dnia 13 października 1999 r., a tym samym uznanie, iż nie było obowiązku doręczenia pism pełnomocnikowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pełnomocnictwo udzielone dnia 13 października 1999 r. do działania przed organami administracji publicznej oraz NSA w sprawie dotyczącej zamurowania otworów okiennych nie wygasło. W treści pełnomocnictwa nie ma ograniczenia tylko do tej sprawy, nie wynika to też ze zdarzeń, które zaszły po jego udzieleniu. Sprawa egzekucyjna jest pewnym przedłużeniem sprawy administracyjnej. Zwrócono również uwagę, że skarżący nigdy nie miał obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego, co WSA przeoczył. Również twierdzenie WSA, że pełnomocnik skarżącego nie występował w postępowaniu administracyjnym jest niesłuszne, bowiem w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nakazującej zamurowanie okien wszystkie pisma były do pełnomocnika wysyłane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymogom oraz pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana tzw. przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 –3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpatrywanej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że w ramach takiego zarzutu skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania, które jego zdaniem Sąd naruszył, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04, Monitor Prawniczy 2004, nr 14, s. 632). Tym samym poprawnie sformułowany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, powinien w zasadzie dotyczyć przepisów postępowania, w oparciu o które orzekał Sąd pierwszej instancji, a więc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrywana skarga kasacyjna nie czyni zadość wskazanym wymaganiom. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela jednak pogląd, że nie można pominąć wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, polegającego na wskazaniu naruszenia przepisów k.p.a., bez powiązania go z zarzutem naruszenia odpowiedniego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji właśnie z uwagi na błędną ocenę wskazanego przepisu k.p.a., który został naruszony przez organ w zaskarżonej decyzji (por. w tym zakresie wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zakwestionowanie pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu S. C. w dniu 13 października 1999 r. Zgodnie z tym przepisem jeżeli strona udzieliła pełnomocnictwa, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z akt sprawy wynika, że udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo upoważniało radcę prawnego do reprezentowania skarżącego przed organami administracji oraz NSA w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na sklepy" (nr sprawy: [...]). Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu egzekucyjnym nie został ustanowiony pełnomocnik, a więc organ nie miał obowiązku doręczać odpisu tytułu wykonawczego pełnomocnikowi. Odpis tytułu wykonawczego został przesłany bezpośrednio skarżącemu i wobec dwukrotnego nie podjęcia przez niego pisma, zwrócono je nadawcy ze skutkiem doręczenia w rozumieniu art. 44 § 2 k.p.a. W tej sytuacji WSA prawidłowo stwierdził, że skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, zaś zaskarżone postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z prawem. Powyższe względy uzasadniają oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.