II SA/Gl 135/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Aleksandra Żmudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi E.Z., W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę. Pismem z daty [...] r. J. Z. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o rozpoczęciu w dniu [...]r. budowy garażu na sąsiedniej działce w K. przy ul. [...] – w odległości ok. [...] cm od jej budynku gospodarczego, co uniemożliwia jego remont i konserwację. Na tej podstawie zażądała rozbiórki rozpoczętej budowy jako realizowanej jej zdaniem bez wymaganego pozwolenia. Po przeprowadzeniu w dniu [...]r. oględzin posesji, w trakcie których nie stwierdzono istnienia obiektu, o którym mowa w zawiadomieniu, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Jednakże wskutek odwołania J. Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczono o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia stanu faktycznego budowy. W dniu [...]r. przedstawiciele PINB dokonali ponownie oględzin z udziałem pełnomocników stron, w trakcie których ustalono, że na działce nie ma płyty betonowej, ani fundamentów. Obecny w trakcie oględzin E. Z. (mąż J. Z.) podał, że pozostały ślady po fundamentach. Powołując się na wynik tychże oględzin decyzją z dnia [...]r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. powtórnie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej budowy garażu na posesji przy ul. [...] w K., stanowiącej własność A. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 105 § 1 kpa oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 107, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że inwestor A. K. dokonała w Starostwie Powiatowym w C. zgłoszenia robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego o pow. zabudowy [...] m2 jako nietrwale związanego z gruntem, posadowionego na płycie fundamentowej wykonanej na powierzchni, parterowego z dachem jednospadowym, usytuowanego przy południowej granicy działki. W świetle przedstawionej do wglądu opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. (Delegatura w C.), nie zachodzi konieczność prowadzenia nadzoru archeologicznego przy robotach ziemnych (pismo z dnia [...]r. znak [...]). Do powyższego zamierzenia inwestycyjnego Starosta C. nie wniósł sprzeciwu (pismo z dnia [...] r. znak [...]). Nadto, zdaniem organu I instancji, w trakcie ponownych oględzin z dnia [...]r. nie stwierdzono śladów prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego budynku. Stąd też organ nadzoru budowlanego uznał, że wobec braku naruszenia przepisów, nie ma podstaw prawnych do jego ingerencji i postępowanie w tej sprawie należało umorzyć. Jednocześnie wyjaśniono, że do kompetencji organu nadzoru budowlanego nie należy ocena przyjętego przez Starostę zgłoszenia robót budowlanych. W odwołaniu od decyzji J. Z. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie, że A. K. nie może zrealizować garażu przy ścianie jej budynku gospodarczego, ani w odległości [...] cm od tej ściany. Odwołująca się zarzuciła, że gdyby pierwsze oględziny przeprowadzono rzetelnie, to wykazywałyby zakres zrealizowanych robót w postaci wylewki betonowej, ścian, konstrukcji, pustaków i cegły, świadczących o zamiarze budowy obiektu trwale związanego z gruntem. Powtórne oględziny, przeprowadzone przez tę samą komisję, były również nieobiektywne, gdyż nie dostrzeżono celowego usunięcia wylewki betonowej i przeniesienia w inne miejsce materiałów budowlanych. Przemilczano też sprawę zniszczonej ściany jej budynku gospodarczego jako dowodu budowy garażu w tym miejscu. Nadto, odwołująca się zarzuciła, że przyjęcie zgłoszenia było sprzeczne z prawem budowlanym i zasadami postępowania administracyjnego, zaś organ nadzoru budowlanego I instancji pominął zasady z art. 30 pkt 4 ustawy. Do odwołania dołączono 7 zdjęć z opisem. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że ponowne oględziny, udokumentowane materiałem fotograficznym, wykazały, że inwestor nie rozpoczął robót budowlanych. Zdaniem organu, podnoszone w odwołaniu kwestie nie mogą być zaś zweryfikowane. Nadto, ocena prawidłowości dokonanego zgłoszenia robót budowlanych, należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanych, a w kompetencjach nadzoru budowlanego mieści się jedynie kontrola zgodności realizacji robót z warunkami, określonymi pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Stąd też stwierdzając brak przedmiotu postępowania, organ I instancji odwołania nie uwzględnił. W skardze do sądu administracyjnego J. Z. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego i orzeczenia, że rozpoczęcie budowy przez A. K. było bezprawne, zaś postępowanie organu I instancji naruszało przepisy art. 7-10 kpa. Skarżąca podniosła, że pominięto fakt, iż inwestorka już przed dokonaniem pierwszej kontroli, bowiem w dniu [...]r. rozebrała postawiony bezprawnie garaż, zaś organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły przyczyn takiego działania i celowo pominęły dowody świadczące o zrealizowaniu garażu. Tymczasem jej zdaniem, zamiarem inwestora była budowa obiektu trwale związanego z gruntem, co wymagało jej zgody na planowaną lokalizację i wykorzystanie ściany jej budynku. Nadto, organy nadzoru budowlanego pominęły zasadę z art. 30 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, zauważając że sama skarżąca niejako potwierdza ustalenia organów co do nieistnienia obiektu, gdyż podaje, że obiekt był w części zrealizowany, ale został rozebrany przez inwestora. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...]r. W. K. jako spadkobierczyni J. Z. oraz pełnomocnik E. Z., zmarłej w dniu [...]r. poparła skargę, zarzucając zaniedbania organu nadzoru polegające na tolerowaniu samowoli budowlanej i niereagowaniu na "zacieranie śladów" przez inwestora oraz nieprzestrzeganiu przepisów dotyczących ochrony własności przy wydawaniu decyzji. W toku rozprawy sądowej skarżąca W. K. podtrzymując skargę dodatkowo podniosła, że na przełomie lipca i sierpnia ubiegłego roku na sąsiedniej działce ponownie wykonano fundamenty, a w tym roku zrealizowano blaszany garaż, okazując cztery zdjęcia potwierdzające ten fakt. Natomiast skarżący E. Z. przychylając się do skargi, zarzucił, że organy nie rozstrzygnęły kwestii, czy garaż na sąsiedniej działce może być realizowany w niewielkiej odległości od ich budynku, co powoduje jego zalewanie i zamakanie. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że fakt ponownego wykonania fundamentów nie był podnoszony w toku postępowania, zaś kwestia zrealizowania obiektu po jego zakończeniu może być przedmiotem odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania administracyjnego organy obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Oznacza to, że nie każde uchybienie organu administracji rodzi skutek w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Sąd administracyjny nie rozpatruje bowiem tzw. skarg powszechnych z Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 221 i nast. kpa). Zaniedbania lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie sprawy, stanowić może podstawę uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny jedynie wówczas, gdy tego rodzaju uchybienia mogły mieć znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wreszcie, dokonując kontroli decyzji administracyjnych sąd administracyjny uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy był zaś jedynie fakt, że w dacie orzekania przez organy administracji nie istniał obiekt budowlany, czy też jego część, który był przedmiotem postępowania administracyjnego, wszczętego wskutek zawiadomienia poprzedniczki prawnej skarżących. Tymczasem tego rodzaju stanowiska organu odwoławczego, a mianowicie braku przedmiotu postępowania, skarżący nie kwestionowali ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w skardze do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego pominęły jedynie fakt, że inwestor rozpoczął budowę obiektu i to trwale związanego z gruntem, lecz jeszcze przed oględzinami dokonano rozbiórki wykonanych robót i usunięcia materiałów w inne miejsce. Jednakże stwierdzić przyjdzie, iż rozstrzygnięcie tej kwestii nie mogło mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Prawidłowo bowiem organy nadzoru budowlanego orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego. Na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji zobligowany jest do wydania tego rodzaju decyzji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, oznacza że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji (vide: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 462). Zatem niezależnie od faktu, czy przedmiotowy obiekt został przez inwestora rozebrany w toku postępowania, czy też w ogóle nie rozpoczęto robót budowlanych, w każdym wypadku postępowanie administracyjne należało umorzyć. Nie jest bowiem możliwe wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki nieistniejącego obiektu, czego domagała się poprzedniczka prawna skarżących, inicjując postępowanie, ani też nie jest możliwe wydanie decyzji w celu legalizacji robót budowlanych. Stwierdzić też przyjdzie, iż merytoryczne rozstrzygnięcie istoty sprawy przez organy nadzoru budowlanego może polegać jedynie na wydaniu rozstrzygnięć, wymienionych w art. 48 do art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wśród wymienionych tam rozstrzygnięć, ustawodawca nie przewidział możliwości wydania decyzji o zakazie realizacji obiektu w przyszłości, czego strona domagała się w odwołaniu od decyzji organu I instancji ani też decyzji, orzekającej o bezprawności rozpoczęcia budowy, o czym mowa w skardze. Tak więc, tego rodzaju rozstrzygnięcie (decyzja, czy postanowienie) zapadłoby bez podstawy prawnej. Przedmiotem rozstrzygnięcia mogą być zaś w każdym wypadku jedynie zrealizowane roboty budowlane, choćby częściowo. Zatem w niniejszej sprawie musiałby zaś istnieć choćby częściowo obiekt budowlany, np. fundamenty, aby możliwe było wydanie rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. Nadto, wbrew stanowisku skargi, organy nadzoru budowlanego nie są powołane do przyjmowania zgłoszenia budowy obiektu, co oznacza, że nie są władne do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 30 Prawa budowlanego. W szczególności, zakres zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego reguluje zaś przepis art. 83 tej ustawy. Wreszcie, ochrona prawa własności i dochodzenie roszczeń z tytułu uszkodzenia mienia przy okazji wykonywania robót budowlanych, należy do drogi postępowania przed sądami powszechnymi (art. 2 § 1 kpa). Oznacza to, że organy administracji nie mogą orzec o obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego ściany budynku sąsiedniego, ani zakazać w przyszłości budowy na działce sąsiedniej. Gdy zaś idzie o nową okoliczność, podniesioną dopiero w toku rozprawy sądowej, a mianowicie zrealizowanie kolejnego obiektu na działce sąsiedniej, wskazać przyjdzie, iż roboty budowlane przy jego realizacji nie były przedmiotem niniejszego postępowania i nie były objęte decyzją, będącą przedmiotem skargi. Stąd też sprawa legalności nowej budowy może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW