II SA/Ol 555/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 225 zł. (słownie: dwieście dwadzieścia pięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia "[...]" A. B. został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należącej do niego nieruchomości położonej przy ulicy "[...]" w "[...]" na działkach nr "[...]" w obrębie ewidencyjnym nr "[...]" m. "[...]", spowodowanego wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej w postaci nawierzchni ulicy "[...]". Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalono, iż wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wynosi 24.520,00 złotych, zaś po dokonaniu odliczeń poniesionych przez właściciela nakładów na rzecz budowy urządzenia infrastruktury technicznej wysokość pozostałej do zapłaty opłaty adiacenckiej określono na kwotę 5.602,89 zł. W dniu "[...]" A. B. wystąpił z wnioskiem o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty płatnej rocznie przez okres 10 lat. Jednocześnie wnioskodawca wskazał na szereg uchybień prowadzonego postępowania podkreślając, iż przedmiotowa inwestycja nie została zakończona, bowiem nie wybudowano chodników, które są częścią drogi, w związku z czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest przedwczesne. Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta ustalił A. B. opłatę adiacencką w wysokości 5.602,89 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w "[...]" przy ul. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr "[...]" o powierzchni "[...]", obręb "[...]" m. "[...]", dla której w Sądzie Rejonowym w "[...]" jest urządzona księga wieczysta KW "[...]". Należną do zapłaty kwotę rozłożono na dziesięć rat rocznych w ten sposób, iż pierwsza rata w kwocie 560,19 złotych winna być uiszczona po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna, zaś pozostałe dziewięć rat w wysokości 560,30 złotych w terminie do dnia 31 marca każdego roku poczynając od 2009r. Jednocześnie organ ustalił zabezpieczenie należności w formie weksla in blanco bez poręczenia. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 144 ust. 1, art. 145, art. 147, art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn.zm.) oraz uchwałę nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej, bowiem zakończono realizację inwestycji polegającej na budowie drogi – nawierzchni ulicy "[...]", co potwierdza protokół odbioru robót z dnia "[...]", zaś ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że w związku z powyższym wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ulica "[...]" jest ulicą osiedlową w strefie zamieszkania i nie musi mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. W sporządzonym operacie szacunkowym, uznanym przez organ za zgodny z prawem i standardami zawodowymi, rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej na kwotę 340.130 zł, zaś po ich wybudowaniu na kwotę 364.650 zł. Tym samym nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 24.520 zł. Zgodnie z art. 148 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami różnicę między wartością, jaką nieruchomość uzyskała po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejszono o wartość nakładów poniesionych przez stronę na rzecz budowy drogi przez właścicieli nieruchomości działających poprzez lokalną inicjatywę tj. Społeczny Komitet Uzbrojenia Terenu "[...]". Stąd na poczet opłaty adiacenckiej zaliczono zwaloryzowaną kwotę w wysokości 2.108,45 zł, którą strona poniosła w kosztach budowy. Powołując się na uchwałę Nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie, z którą wysokość tej opłaty wynosi 25 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej wskazano, iż w tym przypadku opłata ta wynosi 5.602,89 zł. Od powyższej decyzji A. B. złożył odwołanie, w którym wniósł o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 kpa, bowiem została ona wydana z upoważnienia prezydenta zawieszonego w czynnościach - art. 11 ustawy z dnia 16 września 1982r. o urzędnikach państwowych. Odwołujący zakwestionował przedmiotową decyzję również w trybie art. 127 kpa, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu A. B. podniósł, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o drogach publicznych oraz § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także art. 61 kpa. Podkreślił, iż decyzja jest nieważna z mocy prawa, gdyż została podpisana przez pracownika upoważnionego do wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta "[...]", pomimo, iż osoba sprawująca tę funkcję została zawieszona. Wskazał również na wadliwość zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które w jego ocenie nie spełnia warunków określonych w art. 61 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie został podany termin do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, a pismo z dnia "[...]" zostało podpisane przez urzędnika, który nie wykazał upoważnienia do podejmowania czynności z upoważnienia właściwego organu, tj. Prezydenta Miasta. A. B. wskazał, iż w rozumieniu powołanych przepisów drogę stanowi jezdnia oraz chodnik. Wybudowanie samej nawierzchni ulicy nie uprawniało zatem do ustalenia opłaty adiacenckiej. Podkreślił, iż ulica "[...]" jest ulicą spełniającą takie same kryteria jak inne ulice na osiedlu "[...]", zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim orzecznictwie zajęło korzystne dla innych mieszkańców osiedla stanowisko w sprawie opłaty adiacenckiej. Dodatkowo organ nie uwzględnił poniesionych przez niego nakładów na uporządkowanie terenu przylegającego do jezdni poprzez jego niwelację i urządzenie trawnika. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż decyzja będąca przedmiotem odwołania nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, gdyż do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa musi istnieć przepis prawa materialnego, który wprost przewiduje sankcję nieważności w przypadku naruszenia jego normy, zaś art. 11 ustawy o pracownikach urzędów państwowych takiej sankcji nie przewiduje. Jednocześnie organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 1 powołanej wyżej ustawy jej przepisy nie dotyczą urzędników jednostek samorządu terytorialnego. Zawieszenie osoby piastującej funkcję prezydenta miasta w sprawowaniu obowiązków nie powoduje utraty udzielonych przez niego pełnomocnictw dla pracowników tego urzędu, gdyż pełnomocnictwa takiego nie udziela osoba z imienia i nazwiska, lecz organ jednostki samorządu terytorialnego, który nadal istnieje. Okoliczność, iż obowiązki osoby pełniącej funkcję Prezydenta Miasta przejął obecnie jego zastępca nie ma zatem znaczenia dla niniejszej sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż bezsporny w przedmiotowej sprawie jest fakt, że inwestycja realizowana przez Gminę nie obejmowała budowy chodników. Ponadto jak wynika z protokołu odbioru przedsięwzięcie zostało zakończone, a od momentu oddania drogi do użytku nie upłynął jeszcze wskazany w ustawie trzyletni okres. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w przypadku ulic osiedlowych dopuszcza się realizowanie inwestycji bez budowy chodników. Organ zaznaczył również, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy zawiera wszelkie wymagane elementy, a biegły opisał rynek lokalny i przedstawił szereg transakcji sprzedaży nieruchomości o cechach podobnych do nieruchomości wycenianej. Tym samym może on stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ I instancji wbrew twierdzeniom odwołującego zaliczył wartość poniesionych właściciela nieruchomości nakładów na budowę drogi, o czym informuje na stronie trzeciej zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, organ uznał, iż argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą być uwzględnione i nie stanowią podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji. Na powyższą decyzję A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji zarówno organu I instancji, jak i II instancji oraz umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania wskazanych decyzji. W uzasadnieniu skargi, A. B. ponowił zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy o drogach publicznych, § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz uchwały Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia przebiegu i zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie miasta "[...]". Jak wskazał skarżący, z brzmienia powołanych przepisów wynika jednoznacznie, iż ulica "[...]" jest gminną drogą dojazdową kategorii D, a nie jak twierdzi Kolegium drogą osiedlową, którym to określeniem ustawodawca w ogóle nie posługuje się, a jedynie sformułowaniem "drogi wewnętrzne". Dodał, iż ulica "[...]" została zaprojektowana, a następnie wykonana w ten sposób, iż posiada jezdnię oraz wyodrębnione chodniki, usytuowane bezpośrednio przy jezdni i granicy właścicieli posesji, a więc odpowiada parametrom drogi gminnej dojazdowej. Natomiast przedmiotową inwestycją objęto jedynie jezdnię, pozostawiając miejsce dla chodników. Zatem wydzielone miejsce pomiędzy krawężnikiem a granicami posesji jest poboczem, które nie zostało ani utwardzone, ani też przygotowane aby mogli z niego korzystać piesi. Pobocze to przez niektórych właścicieli posesji zostało zagospodarowane na ich własny koszt i wyłącznie ich własnym staraniem. W tym stanie sprawy skarżący stoi na stanowisku, iż inwestycja nie została zakończona, bowiem nie zostały wybudowane chodniki i tym samym naliczenie opłaty adiacenckiej jest przedwczesne i niezgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazał również, iż niektóre pisma były podpisywane przez urzędników nie posiadających upoważnienia organu, zaś samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zawiera istotne braki formalne. W jego ocenie niniejsze naruszenia również dają podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Ponadto A. B. zarzucił naruszenie prawa poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od września 2007r. w celu ustalenia wielkości opłaty adiacenckiej inwestycji odebranej "[...]", co w jego ocenie stanowi działanie prawa wstecz. Obecnie obowiązujące przepisy powołanej ustawy w porównaniu do poprzedniego uregulowania są niekorzystne dla właścicieli nieruchomości, gdyż powodują zmianę sposobu zaliczania świadczeń wniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Dlatego też zdaniem A. B. do inwestycji zakończonych lub rozpoczętych do dnia wejścia w życie ustawy powinny mieć zastosowanie dotychczasowe przepisy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż budowa nawierzchni ulicy "[...]" wraz z oświetleniem została zakończona w dniu "[...]" i nie obejmowała ona budowy chodników, których budowa nie jest bezwzględnie wymagana stosownie do § 10 i 43 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Podkreślono również, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało podpisane przez osobę należycie umocowaną do reprezentowania organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" wstrzymało z urzędu w całości wykonanie zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia "[...]" skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w złożonej skardze, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W toku rozprawy w dniu 14 października 2008r. skarżący podał, iż jego sąsiad mieszkający na tej samej ulicy otrzymał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzję o zupełnie odmiennej treści, tj. korzystną dla siebie, a dotyczącą tej samej kwestii. Zatem należy stwierdzić, iż organ nie jest konsekwentny w swoich decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jednym z warunków nałożenia tego rodzaju opłaty jest uczestnictwo jednostki samorządu terytorialnego w kosztach budowy urządzenia infrastruktury. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 1 i 2 powołanej ustawy). Prezydent może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie takiej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 i 2 tejżej ustawy). Zgodnie zaś z art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Z powołanej wyżej regulacji prawnej wynika zatem, iż aby można było ustalić opłatę adiacencką muszą zostać spełnione następujące warunki: wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej musi nastąpić z udziałem środków jednostki samorządu terytorialnego i musi ono pociągać za sobą wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z wybudowanego urządzenia. Ponadto ustalenie takiej opłaty może nastąpić jedynie w oparciu o sporządzony w trybie określonym przepisami działu IV rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż Gmina z własnych środków zrealizowała inwestycję polegającą na budowie nawierzchni jezdni ulicy "[...]" w "[...]". Sporna pozostaje natomiast kwestia, czy inwestycja ta faktycznie nie obejmowała wybudowania chodników, które jak podnosi skarżący nie zostały przy tej ulicy wykonane i pozostał wolny teren pomiędzy krawędzią ulicy a granicą posesji poszczególnych właścicieli nieruchomości położonych przy tej ulicy. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy Gmina planuje budowę takich chodników oraz czy wybudowanie tylko nawierzchni jezdni ulicy gminnej jest wystarczającą przesłanką do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zakłada, iż wydanie decyzji ustalającej opłatę może nastąpić dopiero "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi". W cytowanej ustawie brak jest definicji pojęcia "droga", czy też pojęcia "budowa drogi", dlatego też w tym zakresie stosownie do wykładni systemowej należy posiłkować się zapisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), w której pod pojęciem "drogi" rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym – art. 4 pkt 2 ustawy o drogach, pod pojęciem "ulica" rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (pkt 3 tego przepisu), pod pojęciem "jezdni" część drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (pkt 5), zaś "chodnik" oznacza część drogi przeznaczonej do ruchu pieszych (pkt 6). Należy zatem stwierdzić, iż zarówno jezdnia, jak i chodnik stanowią część drogi. Uchwała nr "[...]" Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia przebiegu i zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na obszarze Miasta "[...]" stanowi, iż ulica "[...]" stanowi drogę gminną kategorii D. Z treści § 43 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (DZ. U. Nr 43, poz. 430) wynika, że na ulicy klasy Z, L lub D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym, zaś ulica klasy L lub D znajdujące się w strefie zamieszkania może w ogóle nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Oznacza to, iż stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w odniesieniu do drogi gminnej kategorii D będzie spełnione zarówno wówczas, gdy inwestor postanowi o wybudowaniu nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas, gdy podejmie decyzję, iż określona droga będzie posiadała jedynie urządzoną nawierzchnię jezdni. Jednakże w każdym przypadku organy orzekające w sprawie winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zamiarem i intencją inwestora było wybudowanie drogi wraz z chodnikami, czy też samej nawierzchni jezdni. Gdyby bowiem inwestor przewidział, iż realizacja drogi będzie obejmowała zarówno budowę jezdni oraz chodników, przy czym w pierwszym etapie będzie wybudowana sam nawierzchnia jezdni, zaś chodniki w kolejnym etapie, to wybudowanie jedynie nawierzchni jezdni nie uprawniałoby do podjęcia działań mających na celu określenie z tego tytułu opłaty adiacenckiej, gdyż jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 408/05, opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi w całości, a nie poszczególnych jej elementów. Analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału aktowego wskazuje, iż kwestia zakresu inwestycji polegającej na budowie drogi ulicy "[...]" w "[...]" nie została jednoznacznie wyjaśniona, stosownie do art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ podał, że nie budzi wątpliwości, że inwestycja zrealizowana przez Gminę nie obejmowała budowy chodników, jednakże stwierdzeniu temu przeczą zapisy zamieszczone w protokole z dnia "[...]" z odbioru nawierzchni ulicy "[...]" w "[...]", gdzie w wyszczególnieniu przyjętych robót wskazano wykonanie m.in. nawierzchni chodnika. Okoliczność ta nie została w sposób jasny i dokładny wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego, a ma ona istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem jej rozstrzygnięcie jest niezbędne dla ustalenia, czy zarzut podnoszony przez skarżącego, który twierdzi, że inwestycja obejmowała także wybudowanie chodników, jest zasadny. Jak wskazano wyżej, warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Okoliczność ta musi zostać ustalona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości w toku postępowania administracyjnego. Ustalenie przez organ opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, co wynika z treści art. 146 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przyjęły, że sporządzony w dniu "[...]" operat szacunkowy może służyć jako podstawa do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości skarżących po wybudowaniu nawierzchni ulicy. W ocenie Sądu nie sposób podzielić powyższego stanowiska organów w tym zakresie. Należy przede wszystkim wskazać, iż biegły nie wykazał w operacie szacunkowym, iż wyłącznie wybudowanie drogi wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości skarżącego. Z treści operatu szacunkowego nie wynika także, czy działki, które przyjęto do porównania to nieruchomości położone przy drodze z urządzoną drogą posiadającą poza nawierzchnią jezdni także chodniki, czy też nie posiadającą chodników. Skoro bowiem ich wybudowanie wiąże się z poniesieniem konkretnych nakładów finansowych, to należy przypuszczać, iż znajduje to następnie odbicie we wzroście wartości nieruchomości, która położona jest przy drodze mającej zarówno urządzoną nawierzchnię jezdni, jak i chodniki. W tym względzie w operacie szacunkowym brak informacji, zaś niewątpliwie powyższa kwestia jest istotna dla określenia wartości nieruchomości. Ponadto z operatu szacunkowego nie wynika, aby została uwzględniona w nim okoliczność znacznego wzrostu wartości nieruchomości w drugim półroczu "[...]". Rzeczoznawca majątkowy, szacując wartość nieruchomości skarżących, objął analizą transakcje sprzedaży nieruchomości, które miały miejsce w okresie od listopada "[...]". do sierpnia "[...]". Dokonał analizy trendu czasowego i stwierdził tendencję wzrostową na badanym rynku. Podał, że wzrost wartości średnich cen transakcyjnych w badanym okresie wyniósł od 25 do 60 % i przyjął stopę trendu zmiany cen 2% na miesiąc, czyli na minimalnym poziomie. Uwzględniając jednak podniesioną wyżej okoliczność gwałtownego wzrostu cen nieruchomości, uzasadnienie, iż stopę wzrostu cen ustalono z zachowaniem zasady ostrożności, nie może być przyjęte za wystarczające i przekonujące. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z art. 156 ust. 2 powołanej ustawy wynika, iż operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony w dniu "[...]", natomiast decyzja organu odwoławczego została podjęta w dniu "[...]", a zatem w terminie ważności sporządzonego operatu. Jednakże Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż w okresie od "[...]" w obrocie nieruchomościami zanotowano wyraźną stagnację, a wręcz tendencję spadkową w odniesieniu do wartości nieruchomości. W związku z powyższym, należałoby ustalić z rzeczoznawcą majątkowym, czy wartość nieruchomości określona przez niego w operacie szacunkowych nie uległa zmianie. Działanie to jest zasadne z uwagi na fakt, iż wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W tych okolicznościach zasadne są wątpliwości co do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości skarżącego po wybudowaniu nawierzchni ulicy "[...]". Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, co narusza treść art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań, opłata adiacencka została zatem ustalona przedwcześnie. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego operat szacunkowy podlega w ramach swobodnej oceny dowodów takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Podanie przez organ jedynie niezbędnych elementów, które dokument ten winien zawierać zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), jest w związku z tym niewystarczające. Nie można bowiem uznać za merytoryczną ocenę lakonicznego stanowiska Kolegium, że wskaźnik zmiany cen i korekta trendu czasowego nie są "zbyt wygórowane", bez odwołania się do konkretnych okoliczności. Organy administracji muszą zdecydować o wartości dowodowej operatu szacunkowego w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, zaś w razie wątpliwości mogą wystąpić o uzupełnienie wyrażonej w nim opinii. Rozpatrując ponownie sprawę, organ powinien wskazać faktyczny wpływ wybudowania nawierzchni ulicy "[...]" na wzrost wartości nieruchomości skarżących, a następnie rozstrzygnąć o wysokości ewentualnej opłaty adiacenckiej. Niezbędne jest również jednoznaczne ustalenie, czy inwestycja polegająca na budowie drogi ulicy "[...]" obejmowała jedynie wybudowanie nawierzchni jezdni, czy także chodników. Reasumując, Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie został wszechstronnie wyjaśniony, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tejże ustawy.