II SA/Sz 769/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi K. SA na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary z tytułu wybudowania obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej K. S.A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 16 marca 2007 r., wydanym na podstawie art. 59 g ust. 1 w związku z art. 59 f ust. 1,2,3, i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) – zwane dalej Prawem budowlanym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił dla skarżącego karę w wysokości (...) zł z tytułu wykonania budynku produkcyjno – magazynowego (...) i sieci kanalizacji deszczowej (...) w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki oraz budynku socjalno- biurowego (...), w którym wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlano zasadnicze elementy wyposażenia budowlano – instalacyjnego zapewniające jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem ....". W ocenie organu I instancji przy realizacji inwestycji doszło do następujących nieprawidłowości: a) naruszenia art. 59 a ust. 2 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez: - wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku produkcyjno – magazynowego oraz budynku socjalno- biurowego niezgodnie z projektem zagospodarowania działki; istniejącą studzienkę o rzędnych 45, 26/42, 83 inwestor przesunął bowiem w stosunku do lokalizacji projektowej o około 6 metrów, a ponadto przesunął również dwie pozostałe studzienki o około 0,5 m. - wykonanie zewnętrznej instalacji niskiego napięcia pomiędzy budynkiem produkcyjno – magazynowym a budynkiem portierni; z przesunięciem trasy instalacji między tymi budynkami – na długości ok. 120 m – o około 2 m w stosunku do projektu - wykonanie zbiornika wody chłodzącej z jego przesunięciem o około 2,5 m w kierunku zachodnim w stosunku do projektu a dodatkowo przesunięto instalację łączącą ten zbiornik z budynkiem o średnio 6 m, - wykonał sieć kanalizacji deszczowej a występujące przy narożnikach budynku studzienki przesunął o średnio około 2 m, b) naruszenie art. 59 a ust. 2 pkt 2 ppkt e Prawa budowlanego poprzez niezgodnie z projektem architektoniczno – budowlanym wykonanie instalacji teletechnicznej w budynku. Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł inwestor. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 maja 2007 r., wydanym na podstawie art. 59 f ust. 1 i art. 59 g. ust. 1 Prawa budowlanego, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z (...). Tym samym postanowieniem Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości (...) za stwierdzone nieprawidłowości. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest co do zasady prawidłowe a jedynie niewłaściwie naliczona została wysokość kar gdyż organ I instancji bez zasadnie przyjął że wybudowano dwa obiekty: budynek produkcyjno – magazynowy oraz budynek administracyjno – socjalno i dla tych obiektów naliczył kary, podczas gdy inwestor stosownie do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudował budynek produkcyjny z częścią socjalno – biurową (a więc jeden obiekt). Ponadto organ odwoławczy uznał – w ustosunkowaniu się do zarzutów zawartych w zażaleniu, że nie ma żadnej zależności /nie wynika to z przepisów/ czy stwierdzona nieprawidłowość stanowi w świetle art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca "K" SA z siedzibą w K. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. naruszenie art. 36 a, 59, 59 a ust. 2 59 f i 59 g Prawa budowlanego i wniosła o jego zmianę poprzez uchylenie poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanego w dniu 16 marca 2007 r. Skarżąca nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego dotyczącym niezgodności inwestycji z projektem zagospodarowania działki. Jej zdaniem zmiany polegające na przesunięciu elementów sieci w granicach tej samej działki, wymuszone trudnymi warunkami gruntowymi, nie stanowią istotnych odstępstw, co potwierdzili projektanci tych sieci w oświadczeniu. Skarżąca zarzuca również zaniechanie przez organ oceny charakteru poczynionych odstępstw i wskazuje że winny być one uznane za nieistotne w rozumieniu art. 36 a ustawy Prawo budowlane Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie, podnosząc dodatkowo, że w zakresie wykonania sieci teletechnicznej karę wymierzono za wykonanie instalacji wewnątrz budynku, nie zaś budowy sieci telefonicznej z przyłączem (do budynku) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego przywołanego powyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W świetle powyższej regulacji Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia, nie badając przy tym celowości, czy też słuszności zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skargą K. SA z siedzibą w K. zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienia Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydane zostały z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić że bezpodstawne jest wymierzenie kary wymierzenia kary za nieprawidłowość w postaci wybudowania sieci teletechnicznej nieuwzględnionej w projekcie budowlanym. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy Prawo budowlane - budowa instalacji telekomunikacyjnych w obrębie budynków będących w użytkowaniu nie wymaga pozwolenia na budowę. Dlatego zdaniem Sądu fakt wykonania nieujętej w projekcie budowlanym, a obecnie nie wymagającej pozwalania na budowę, sieci teletechnicznej nie może być uznany za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 59 f Prawa budowlanego, a tym samym nie może stanowić podstawy wymierzenia kary. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu zarówno I jak i II instancji, jakoby nie było żadnej zależności pomiędzy stwierdzeniem istotności/nieistotności odstępstw od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, a możliwością nałożenia kar w trybie art. 59f Prawa budowlanego. Zgodnie z art.36 a ust. 5 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zmiany te zostały więc uznane przez ustawodawcę za dopuszczalne, przewidziany został też (w ust. 6 cyt. artykułu) tryb ich wprowadzania, który w niniejszym przypadku został zachowany. Zmiany dopuszczalne (rozumiane jako "mogące być dozwolonymi, dopuszczonymi w jakiejś sytuacji" – tak Pr. zbior. pod red M. Szymczaka, Słownik języka polskiego, W –wa 1996 r. t. 1 s. 403), wprowadzone w przepisanym ustawą trybie stają się więc integralną częścią planu, projektu. W takiej sytuacji nie mogą być one uznane za nieprawidłowości o których mowa w art. 59 f Prawa budowlanego, gdyż przez nieprawidłowości rozumie się "fakt lub zjawisko pozbawione prawidłowości, niezgodne z regułą , zasadą (tak op. cit. s. 334), czyli stan przeciwny prawidłowości – jako odpowiadający określonym przepisom, normom, właściwy poprawny. W związku z powyższym uznać należy iż organy I i II instancji dokonały niewłaściwej wykładni cytowanych przepisów. Uznać należy iż warunkiem zastosowania sankcji z art. 59 f Prawa budowlanego jest uprzednie stwierdzenie przez organ, że zaistniałe odstępstwa są istotne w rozumieniu art. 36 a ust.5 Prawa Budowlanego, lub w przypadku odstępstw nieistotnych niezachowanie procedury przewidzianej w ust.6 art. 36a ustawy Prawo budowlane. Zjawisko, zachowanie dopuszczalne, nie może być uznane za nieprawidłowe. W zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzeń organów I i II instancji co do charakteru odstępstw, nie dokonały one żadnych ustaleń w zakresie istotności albo nieistotności wprowadzonych zmian. Zaskarżona decyzja narusza więc art. 107 kpa, poprzez rażące braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz narusza art. 36 a ust. 5 i art. 59 f Prawa budowlanego. Przedmiotowe postanowienie w przeważającej części oparte jest na zarzucie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie niezgodności wykonania inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego działki. Dlatego też podkreślić należy, iż z art. 36 a ust 5 punkt 1 stwierdzając że nie można uznać za nieistotne i dopuszczalne zmian dotyczących zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, a więc zmieniające charakter zagospodarowania. Jest to pojęcie odmienne od użytego w art. 59 a ust. 2 pkt 1 pojęciem zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Uznać należy iż w niniejszej sprawie dokonane zmiany mieściły się w zakresie objętym projektem zagospodarowania przestrzennego. Zakres rzeczowy i funkcjonalny wybudowanych urządzeń i instalacji jest tożsamy z projektowanym i nie dokonano w nim żadnych zmian. Co do zakresu miejscowego (położenia urządzeń, instalacji), należy mieć na uwadze, przepisy rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133). Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinien określać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, sieci uzbrojenia terenu z przeciwpożarowym zaopatrzeniem wodnym, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. Z kolei zgodnie z § 8 ust.3 pkt 5, 6, 7 część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna określać: - urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystyczne rzędne i wymiary; - układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych; - układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów; W świetle brzmienia powyższych przepisów, dla oceny niniejszej sprawy zasadne jest ustalenie rozumienia występujących w powyższych przepisach pojęć układu, sieci. Pojęcie układu rozumiane jest jako "uporządkowany szereg przedmiotów, zestawienie, ułożenie czegoś wg określonych zasad, właściwości, sposób rozmieszczenia czegoś, czy też struktura, całość składająca się z powiązanych wzajemnie elementów, system (tak op.cit, t. III s. 546). Pojęcie sieci rozumie się jako "rozgałęzienie przewodów (...) pokrywających daną przestrzeń, rozchodzące się po niej" (tak: op. cit. t. III s. 197). Cechą charakterystyczną tych pojęć jest więc element połączenia, powiązania poszczególnych elementów tworzących funkcjonalną całość. Istotnym elementem tych pojęć nie jest jednak ich ulokowanie w przestrzeni, dlatego też ustawodawca posługuje się dla potrzeb rozporządzenia pojęciami "charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości" czy też "oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby". Sformułowania takie pozwalają na traktowanie określonych w projekcie rzędnych, wymiarów i odległości jako charakterystycznych, a więc stanowiących pewien punkt odniesienia, typowych, a nie bezwzględnie obowiązujących, choć w przypadkach uzasadnionych np. dużym zagęszczeniem sieci, przyłączy ("w miarę potrzeby") czy też ich kolizyjnością rzędne i miejsca mogą mieć charakter bezwzględnie obowiązujących, co jednak w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W związku z powyższym nie można uznać, aby od uczestników procesu budowlanego należało wymagać faktycznego wykonania uzbrojenia terenu w każdej sytuacji w pełnej zgodności z projektem zagospodarowania terenu. Charakterystyczną rzędną może być więc położenie instalacji pod drogą dojazdową, czy też w pasie drogowym. Zmiany i przesunięcia w takim zakresie nie zmieniają charakteru zagospodarowania terenu i są zgodne z zakresem projektu zagospodarowania działki. Za taką interpretacją przemawia także nałożony przez ustawodawcę (art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego) obowiązek wykonania przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, oddającej realny przebieg zabudowy uzbrojenia terenu po wykonaniu inwestycji. Sporządzenie takiej dokumentacji byłoby całkowicie zbędne w przypadku uznania za zasadne stanowiska, że zagospodarowanie terenu ma być całkowicie zgodne z projektem zagospodarowania. Dlatego też uznając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w sprawie za zasadne należało skargę uwzględnić i na podstawie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzec jak w pkt 1 sentencji. W kwestii wykonalności Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 a o kosztach na podstawie art. 200 w/w ustawy.