I OSK 339/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Lu 18/07 w sprawie ze skargi Z. W. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach w przedmiocie niewznowienia postępowania w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Lu 18/07, oddalił skargę Z. W. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, w przedmiocie niewznowienia postępowania w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył stan faktyczny stwierdzając, iż Z. W. złożył w dniu 12 stycznia 2007 r. skargę na bezczynność kierownika OPS w Niemcach, polegającą na niewznowieniu postępowania administracyjnego w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych. W odpowiedzi na skargę Kierownik Ośrodka wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż Z. W. złożył w dniach 21 lipca 2006 r. i 24 sierpnia 2006 r. wnioski o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych. Kierownik OPS po rozpatrzeniu wniosków decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia. W dniu 6 października 2006 r. Z. W. złożył w Urzędzie Gminy Niemce pismo nazwane "skargą", dotyczące decyzji z [...] września 2006 r. nr [...] oraz decyzji z tej samej daty nr [...], a nadto w tym samym dniu w tymże Urzędzie Gminy złożył odwołanie od obu decyzji z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. (nr [...] i nr [...]) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania i pozostawiło odwołanie bez rozpatrzenia wraz z pismem zatytułowanym "skarga", stanowiącym w ocenie organu uzupełnienie odwołania. Organ wyjaśnił, iż 15 grudnia 2006 r. Z. W. wniósł do SKO zażalenie na bezczynność kierownika OPS, polegającą na niewydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w związku ze skargą złożoną 6 października 2006 r. w UG Niemce. SKO postanowieniem z [...] stycznia 2007 r. nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione, uzasadniając je tym, iż pismo z 6 października 2006 r. nazwane "skargą" nie zawiera wniosku o wznowienie postępowania, a takiego wniosku nie należy wyinterpretować z treści pisma. Zdaniem Kolegium pisma tego nie można uznać za wniosek o wznowienie postępowania również z tego względu, że złożono je w toczących się sprawach, zaś postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Kierownik OPS w Niemcach nie pozostawał bezczynny. Podstawy wznowienia określane są w przepisach art. 145 i 145a K.p.a. Z. W. zarzucił organowi administracji bezczynność, polegającą na niewznowieniu postępowania administracyjnego w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych. W treści skargi wskazał, iż w niniejszej sprawie składał do organu administracji skargę z dnia 6 października 2006 r. Skarga ta, jak wynika z akt sprawy, została złożona do organu wraz z odwołaniem od dwóch decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2006 r. o nr [...] i nr [...] i została potraktowana przez Kolegium jako pismo uzupełniające powyższe odwołanie, gdyż dotyczyła wskazanych wyżej decyzji z dnia [...] września 2006 r., a z jej treści nie wynikało, że stanowi wniosek o wznowienie postępowania. Sąd podkreślił, iż wnosząc skargę na bezczynność organu pierwszej instancji Z. W. nie wskazał ustawowych podstaw wznowienia postępowania. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w tej sprawie w ramach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, także nie wskazał takich podstaw. Organ administracji działając z urzędu nie dopatrzył się w sprawie wskazanych wyżej podstaw wznowienia. Sąd rozpoznając sprawę również nie dopatrzył się okoliczności obligujących organ administracji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drodze instytucji wznowienia postępowania. Tym samym organ wbrew zarzutom skarżącego, nie pozostawał w bezczynności. Mając to na względzie, Sąd skargę - jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych oddalił na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwaną dalej ustawą P.p.s.a.). O zasądzeniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu i zaskarżył wyrok w odniesieniu do pkt I, a więc w zakresie oddalenia skargi, opierając ją o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 1 § 2 ustawy P.p.s.a. przez niewłaściwe sprawowanie kontroli zgodności działania organu administracji z prawem: 1) z powodu opierania się tylko na odpowiedzi na skargę i niezwrócenie uwagi na to, że w aktach administracyjnych (nieponumerowanych, niezszytych) nie ma najważniejszego dokumentu, który podlegał badaniu, czyli skargi o wznowienie postępowania z dnia 6 października 2006 r.; 2) z powodu oparcia się na analizie przyczyn wznowienia (art. 145 i 145a K.p.a.), podczas gdy sprawa niniejsza dotyczy bezczynności w związku ze skargą o wznowienie postępowania z dnia 6 października 2006 r. i braku do tej pory postanowienia o wznowieniu lub decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 K.p.a.). Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z części wstępnej wyroku nie wiadomo co było istotą sprawy, co miało być skontrolowane. Sąd przyjął przedmiot bezczynności w sposób ogólny. Gdyby sprecyzować, że chodzi rzeczywiście o skargę na bezczynność Kierownika OPS, ale w przedmiocie niewznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w związku ze skargą o wznowienie postępowania z dnia [...] października 2006 r. wówczas "sprawa byłaby bardziej klarowna". Skarżący zarzuca brak numeracji kart w aktach, niezszycie ich, brak wykazu dokumentów, brak skargi o wznowienie z dnia 6 października 2006 r., zażalenia Z. W. 12 grudnia 2006 r. na bezczynność OPS i podważa dokonaną przez Sąd kontrolę przestrzegania prawa. Wyroku nie można opierać na odpowiedzi na skargę, lecz na dokumentach źródłowych, podlegających kontroli, a tych brak. Skarga kasacyjna podważa stwierdzenia SKO zamieszczone w uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2007 r., wydanego na skutek zażalenia z 12 grudnia 2006 r. dotyczącego oceny skargi z 6 października 2006 r. Aby ocenić słuszność lub odmówić jej - należy tę skargę mieć, a tego dokumentu akta nie zawierają. Błędnie Sąd odniósł się do przyczyn wznowienia, bowiem w sprawie nie bada się podstaw wznowienia tylko bezczynność. Organ, którego bezczynność zaskarżono mógł w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę. Jeśli zdaniem WSA nie było podstaw do wznowienia postępowania to należało wydać decyzję odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 K.p.a. ) bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca - art. 237 § 1 K.p.a. Skoro organ tego nie uczynił to pozostawał w bezczynności. Przy braku zasadniczych dokumentów organ winien wydać raczej postanowienie o wznowieniu postępowania, co stanowiłoby podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła stąd rozpoznaniu podlegał tylko zarzut postawiony w skardze kasacyjnej. Związane Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego wskazania podstaw kasacyjnych, gdyż kontrola instancyjna - odmiennie niż to ma miejsce przed Sądem pierwszej instancji - ograniczona jest do zbadania zasadności podniesionych zarzutów. Służy temu wprowadzony w art. 175 § 1 ustawy P.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski, który ma na celu zapewnienie skardze odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego, od czego wielokrotnie zależy skuteczność wniesionego środka odwoławczego. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wprawdzie wymaganiom formalnym, lecz postawiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany wadliwie. W skardze kasacyjnej, opartej o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., postawiono zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 1 § 1 ustawy P.p.s.a. nie wymieniając innych przepisów regulujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i określających zasady wyrokowania w sprawach administracyjnych. Wybór powołanych przepisów nie jest trafny bowiem przepis art. 3 § 2 pkt 8 wskazuje zakres działania sądu administracyjnego, tj. sprawowanie kontroli działalności przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu tego nie naruszył, gdyż rozpoznawana sprawa należała do jego kognicji właśnie na podstawie tego przepisu. Błędnie jako związany z tym przepisem powołano art. 1 § 1 tej ustawy, bowiem art. 1 określający przedmiot regulacji prawnej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dzieli się na paragrafy. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis nie istnieje więc. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność czyni to na podstawie przepisów Działu III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej opartej na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. należało więc wskazać, które z przepisów regulujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i wyrokowanie zostały naruszone, w jaki sposób, a nadto wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu oparcie wyroku na niekompletnym materiale dowodowym oraz wadliwe jego uzasadnienie, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które przepisy zostały naruszone jak również nie wykazał, iż naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest władny domyślać się jakie przepisy winien mieć na uwadze autor skargi kasacyjnej, ani też dokonywać interpretacji, bądź uzupełnienia środka odwoławczego. Takie wady skargi kasacyjnej, jako niepodlegające konwalidacji prowadzą do oddalenia skargi kasacyjnej, choćby zaskarżony wyrok naruszał prawo. Jako niewystarczające należy uznać wskazanie w tej sprawie jako naruszonych przepisów art. 145, 145a i 149 K.p.a. gdyż zarzuty w tej części dotyczyły organu, nie zaś postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Ponadto zważywszy na rozbudowaną strukturę przepisów art. 145 i 149 K.p.a. należało wskazać naruszony - zdaniem autora skargi kasacyjnej - przepis z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej, co zwłaszcza w odniesieniu do art. 145 § 1 K.p.a. wyrażałoby pogląd skarżącego w oparciu o jaką podstawę wznowieniową (z wymienionych w tym przepisie ośmiu przesłanek) strona domagała się wznowienia postępowania. Powyższą uwagę Sąd zamieszcza na marginesie rozważań, gdyż błędne sformułowanie zarzutu i pominięcie naruszonych istotnych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyniło wniesioną skargę nieskuteczną. Z powyższych względów, ponieważ skarga kasacyjna została sporządzona wadliwie - dokonanie kontroli instancyjnej w zakresie podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. nie było możliwe, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 powołanej podstawy. W odniesieniu do wniosku o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 ustawy P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ustawy P.p.s.a. Pełnomocnik winien złożyć temu Sądowi oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze. zm.).