II SA/Gl 376/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Aleksandra Żmudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia (...) r. , nr (...); 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpoznaniu wniosku [...] SA w C., decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Burmistrza C., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 53 ust. 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalono warunki zabudowy na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...] w C. przy ul. [...] dla budowy hali magazynowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestycja planowana jest na terenie, na którym brak jest obecnie planu miejscowego i nie istnieje obowiązek jego sporządzenia, lecz w poprzednio obowiązującym planie, który utracił moc, działki położone były na terenach przemysłowych B7PP. Nadto, działki posiadają dostęp do drogi publicznej ( ul. [...] ), istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wreszcie, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym, zaś warunki uzgodnienia zjazdu z właściwym zarządcą, dokonane postanowieniem [...] z dnia [...] r., wprowadzono do pkt 2.b.1 decyzji. W odwołaniu od decyzji – P. Z. jako współwłaściciel działki sąsiedniej nr [...], zabudowanej budynkiem wielorodzinnym, wniósł o jej uzupełnienie o zapis, zapewniający bezkolizyjny dojazd do jego nieruchomości po działce nr [...], objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Odwołujący się podniósł, że niezależnie od faktu "obudowania" jego posesji magazynami i halami produkcyjnymi, wskutek wydania kwestionowanej decyzji utracił możliwość dojazdu do zabudowań, położonych na tyłach posesji (garażu i zabudowań gospodarczych). Nadto, zdaniem odwołującego się, planowana inwestycja nie ma charakteru produkcyjnego, co oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe było po spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nadto, kwestionowana decyzja nie zawiera obligatoryjnych elementów z § 9 pkt 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), a co więcej, w ogóle nie określa warunków zabudowy i nie została uzgodniona z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wreszcie, planowana budowa magazynu spowoduje podwyższenie strefy pożarowej dla obiektów sąsiednich oraz uniemożliwi dojazd straży pożarnej do zabudowań usytuowanych wzdłuż rzeki [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium, planowany obiekt będzie służył prawidłowemu funkcjonowaniu obiektu produkcyjnego inwestora, stąd uzasadnione było odstąpienie od wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Decyzja organu I instancji zawiera też określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zaś spełnienie warunków w zakresie odległości od granic nieruchomości, obiektów sąsiednich i wymogów p.poż., stanowić będzie przedmiot rozważań na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wreszcie, w ramach niniejszego postępowania nie było możliwe rozstrzyganie o ustanowieniu drogi dojazdowej do działki odwołującego. Wobec utraty mocy planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym braku wyznaczonej strefy ochrony konserwatorskiej, nie było zaś wymagane uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a kwestia obsługi komunikacyjnej stanowiła przedmiot uzgodnienia z zarządcą drogi. Z tych względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego P. Z. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z powodu naruszenia jego interesu prawnego wskutek naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz uniemożliwienia odpowiedniego dostępu do jego nieruchomości. Skarżący ponowił okoliczności, podniesione już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując że przedmiotowej inwestycji nie można kwalifikować jako produkcyjnej, a jedynie jako przemysłową, do której nie ma zastosowania wyjątek z art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, skarżący ponowił argumentację o pozbawieniu jego działki odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, gdyż jego zdaniem, nawet fakt wydania korzystnego orzeczenia przez sąd cywilny, przy braku odpowiednich zapisów w decyzji o warunkach zabudowy, uniemożliwi wyegzekwowanie tego orzeczenia. Wreszcie, organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii braków decyzji organu I instancji w zakresie wymogów z § 9 pkt 1 rozp. MI . z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnicy postępowania L. M. i J. M. przychylili się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazanych, które sąd administracyjny obowiązany był brać pod rozwagę z urzędu ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Warunki, dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, reguluje przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim wymogów, a w tym warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten, określony w literaturze jako zasada dobrego sąsiedztwa, nie ma jednak zastosowania do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1994 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zatem chodzi o plany miejscowe, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. W tym też wypadku nie prowadzi się analizy funkcji oraz cech zabudowy na działkach sąsiednich w formie części graficznej i tekstowej, zgodnie z wymogami rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). W konsekwencji, o ile wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje zgodnie z art. 61 ust. 2 cyt. ustawy, z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa, decyzja w tym przedmiocie nie zawiera wyników analizy jako załącznika. Nie ma zatem zastosowania w takim przypadku przepis § 9 powołanego rozp. Spór w niniejszej sprawie dotyczy w pierwszym rzędzie kwestii, czy charakter przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie hali magazynowej, podpada pod pojęcie inwestycji produkcyjnych i czy obowiązujący poprzednio na tym terenie plan miejscowy przewidywał takie produkcyjne przeznaczenie działek inwestora. Zgodnie z zaświadczeniem Kierownika Referatu Planowania Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] r., działka nr [...] obręb [...] zgodnie z ustaleniami planu miasta C., uchwalonego w dniu [...] r. przez Radę Miejską ( Dz. Urzęd. Woj. nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.), który to plan utracił ważność dnia [...] r., położona była w jednostce strukturalnej : B7PP i 015 Zt ½ o następujących ustaleniach tekstu planu : B 7PP- "Tereny przemysłu. Utrzymanie istniejącego [...]. Możliwość opowiększenia terenu do ul. [...] w celu deglomeracji zakładu zlokalizowanego przy ul. [...]. Możliwość zlokalizowania parkingu. 015 Zt ½ - "Przebudowa istniejącej ulicy ([...],[...] ) do parametrów ulicy zbiorczej tranzytowej o przekroju jednojezdniowym ... szerokość w liniach rozgraniczających 35 m, szerokość strefy ochronnej 40 m od krawędzi jezdni". Zgodnie z dołączoną kopią mapy zasadniczej, na której przedstawiono orientacyjne linie rozgraniczające jednostki strukturalne o symbolach B7PP i 015 Zt ½, obecne działki nr [...],[...],[...],[...], obręb [...], objęte przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym, położone było pod rządami planu z [...] r. w dwóch jednostkach strukturalnych, zaś linia podziału od ulicy [...], nie pokrywa się z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przedstawionymi na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji . Od strony ulicy [...] granice działek pokrywają się bowiem z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, podczas gdy linie rozgraniczające jednostki strukturalne sięgają w głąb działek inwestora. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło dla terenu, który tylko częściowo położony był w poprzednio obowiązującym planie na cele przemysłowe. W żadnym wypadku nie było zaś możliwe odstąpienie od wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy dla terenu, który w "starym" planie oznaczony był symbolem 015 Zt ½ ( Przebudowa istniejącej ulicy ). Sąd administracyjny nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, iż budowa hali magazynowej nie stanowi inwestycji produkcyjnej, zaś teren B7PP jako przeznaczony pod przemysł, nie przewidywał równocześnie realizacji inwestycji produkcyjnych. Zdaniem składu orzekającego, użyte w art. 61 ust. 2 ustawy, pojęcie inwestycji produkcyjnych jest określeniem węższym niż pojęcie "tereny przemysłu". Wszak przemysł polega nie tylko na produkcji, lecz również wydobyciu. Tereny przemysłu w każdym zatem przypadku stanowią tereny produkcyjne. Wniosek taki wypływa z przepisów wykonawczych do ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( vide: rozp. MOŚZNiL z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji – Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm.). W aktualnym stanie prawnym pojęciami " produkcji" i "przemysłu" posługuje się zaś rozp. RM z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Wreszcie, zauważyć przyjdzie, iż teren o symbolu B 7PP w planie miejscowym określono nie tylko jako tereny przemysłu, lecz także wskazano, iż celem jest utrzymanie istniejącego [...]. Tymczasem nie jest kwestionowany fakt, iż zakład ten ( poprzednik prawny wnioskodawcy ) miał charakter produkcyjny. Dla funkcjonowania takiego zakładu niezbędne są nie tylko hale produkcyjne, lecz również magazynowe. Stąd też prawidłowo wskazał w tym względzie organ odwoławczy, iż planowany obiekt jako służący prawidłowemu funkcjonowaniu obiektu produkcyjnego, stanowi zabudowę produkcyjną w rozumieniu § 2 pkt 1 lit. d rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwie stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ). Działając z urzędu w tym miejscu zauważyć też przyjdzie, iż o ile na części działek inwestora, oznaczonych w poprzednim planie symbolem B 7PP, dopuszczalne jest zlokalizowanie spornej inwestycji z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa, to jednak nie oznacza to, że należało w ogóle odstąpić od charakterystyki inwestycji, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Wszak zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy z 2003 r., wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane, charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy zawsze zamieścić podstawowe dane co do gabarytów i charakterystycznych cech inwestycji – nawet wówczas, gdy nie jest wymagana analiza terenu w postaci tekstowej i granicznej. Stąd też w żadnym wypadku nie jest wystarczające określenie jedynie rodzaju i funkcji zabudowy, bez zawarcia podstawowych danych, charakteryzujących inwestycję, niezbędnych dla dalszego etapu procesu inwestycyjnego w postaci pozwolenia na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że ustalenie warunków dotyczy budowy hali magazynowej, których podstawowych parametrów w żaden sposób nie określono. Nadto, wskazać przyjdzie, iż sąd administracyjny nie podzielił zarzutów skargi, iż niezamieszczenie w decyzji wymogów w zakresie zapewnienia skarżącemu odpowiedniego dostępu drogi publicznej, narusza jego prawnie chroniony interes w rozumieniu art.6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustanowienie służebności drogowej nie jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy, lecz następuje w drodze umowy cywilnoprawnej bądź orzeczenia sądu powszechnego. Dopiero tego rodzaju akt podlega ochronie i uwzględnieniu na etapie warunków zabudowy terenu. W tym względzie odwołać się należy do treści § 2 pkt 7 lit. a powołanego wyżej rozp. MI w sprawie oznaczeń i nazewnictwa... Nie oznacza to, że o ile w przyszłości skarżący uzyska w postępowaniu sądowym korzystne orzeczenie, nie będzie możliwe jego wyegzekwowanie. Do czasu uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, treść prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego podlegać będzie uwzględnieniu przez organy administracji, bo dopiero na tym etapie projektowany obiekt zostanie usytuowany w określonym miejscu na działkach inwestora. Jednakże stwierdzając wyżej opisane naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 2 oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sąd administracyjny uwzględnił skargę, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł, czyli łącznie w kwocie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien zgodnie z powyższymi stwierdzeniami, orzec o uwzględnieniu wniosku inwestora tylko w takim zakresie, w jakim w poprzednim planie teren objęty był symbolem B7PP, czyli na cele produkcyjne. Oznaczać to będzie określenie linii rozgraniczających teren inwestycji w taki sposób, jaki przebiegały linie rozgraniczające teren B7PP w planie miejscowym z [...] r. Niezbędne będzie również określenie w decyzji podstawowych parametrów inwestycji, określonych we wniosku inwestora w zakresie gabarytów obiektu.