II SA/Sz 757/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi A. i U. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Starosta K. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 19 i 106 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Gminy w M. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z przyłączami na działce nr [...] w miejscowości C. gmina M., nie uzgodnił warunków projektu decyzji o warunkach zabudowy ww. inwestycji w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonego w sprawie materiału wynika, iż przedmiotowy teren jest niezabudowany i podzielony został na kilkadziesiąt działek z przeznaczeniem na cele inne niż rolne. Zwarty obszar gruntów kl. IV, obejmujący działki nr [...], przekracza powierzchnie 1 ha i w ich obrębie, pod względem ochrony gruntów rolnych organ nie uzgodnił żadnego projektu decyzji. Ponadto wg "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu..." przedmiotowe grunty w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. oznaczone są symbolem C 11 stanowiącym rolniczą przestrzeń produkcyjną o funkcji dominującej R+AG – przestrzeń rolnicza uprawowa z zabudową zagrodową i agroturystyką. W świetle powyższego, zdaniem Starosty nie zachodzą przesłanki do uzgodnienia projektu decyzji, ponieważ brak załącznika graficznego nie pozwala na określenie obszaru urbanistycznego analizowanego pod planowane inwestycje, a przedmiotowa działka, zgodnie z ww. "Studium....", położona jest na obszarze gruntów rolnych o znacznym obszarze, przekraczającym pow. 1 ha kl. IV, nie przeznaczonych na cele inne niż rolnicze. Zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych może być dokonana w trybie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz po uzyskaniu zgody organów wymienionych w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zażalenie na postanowienie Starosty K. wnieśli A. i U. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący kwestionując stanowisko Starosty podnieśli, że brak decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów nie może być negatywną przesłanką do uzgodnienia, tym bardziej, że większość gruntów w tym obszarze to grunty klasy IV B. Natomiast powoływanie się przez organ na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zdaniem skarżących nie jest prawidłowe, ponieważ do dnia dzisiejszego ze względu na wniesione do niego protesty nie zostało zatwierdzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu zażalenia U. i A. S. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7 i 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po dokonaniu w trybie art. 106 K.p.a. uzgodnień z właściwymi organami współdziałającymi wymienionymi w pkt. 1-11, do których zalicza się m.in. organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ współdziałający prowadząc postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków określonych w sporządzonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy dokonuje przede wszystkim oceny zgodności tych warunków decyzji z przepisami prawa przypisanego jego kompetencji, nadto w postępowaniu tym obowiązują również przepisy prawa procesowego, zgodnie z którymi przed rozstrzygnięciem wniosku organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze, wyjątkowo ustawodawca dopuszcza przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, przyjmując, że na takie wykorzystanie można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może być dokonywane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako akcie prawa miejscowego, w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po uzyskaniu zgody właściwego organu na takie przeznaczenie. Zgoda taka zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy dotyczy jedynie przeznaczenia powierzchni gruntów rolnych powyżej 1 ha klas IV oraz V i VI pochodzenia organicznego i torfowisk. W niniejszej sprawie Starosta K. po zbadaniu wszystkich okoliczności, ustalił, że przedmiotowa działka przeznaczona pod budowę domku letniskowo – gospodarczego położona jest w zwartym obszarze gruntów rolnych klasy IV, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że obszar ten nie posiada zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne. Nadto Starosta ustalił, że przedmiotowy obszar podzielony został na szereg niewielkich działek i jak wynika z innych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wniesionych do Wójta Gminy M., zamiarem właścicieli tych działek jest zabudowa ich obiektami o funkcji innej niż rolna. Sumaryczna powierzchnia powstałych pod zabudowę o funkcji nierolniczej niewielkich działek przekracza dopuszczalną powierzchnię 1ha, a organ nie uzgodnił zabudowy żadnej z nich. Samorządowe Kolegium uznało, że stanowisko organu stojącego na straży ochrony gruntów rolnych jest zasadne, bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że do Wójta Gminy M. wpłynęło szereg wniosków o ustalenie zabudowy na zabudowę nierolniczą od właścicieli niewielkich działek rolnych położonych w przedmiotowym obszarze, a łączna ich powierzchnia przekracza 1ha czyli limit powierzchni przeznaczonej na cele nierolnicze wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy, na zabudowę której nie istniałby obowiązek uzyskania zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożyli A. i U. S. Skarżący odnosząc się, do stanowiska Starosty K., że zmiana przeznaczenia gruntów na cele inne niż rolnicze może odbyć się jedynie w trybie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podnieśli, że jest ono nieprawdziwe, bowiem w przypadku braku takiego planu dla miejscowości C., ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy i następnie na tej podstawie zmianę przeznaczenia terenu. Ponadto grunty stanowiące działkę nr [...] od ok. 8 – 9 lat wyłączone są z produkcji rolnej, w związku z czym zdaniem skarżących nie ma szans na ponowne ich wykorzystanie w tym celu W dalszej części skargi U. i A. S. wskazali, że z wyłożonego do wglądu publicznego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości C. wynika, że grunty na których znajduje się działka [...] leżą na terenach określonych w tym planie jako LM, czyli letniskowo – mieszkaniowe, a nie jak podał Starosta R+ Ag. Sama decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy winna być skonsultowana z Urzędem Gminy w M., gdyż Wójt Gminy jest najlepiej zorientowany w sposobie kształtowania rozwoju podległych mu terenów. Końcowo skarżący podnieśli, że nie występowali o wydanie warunków dla wszystkich czy też większości działek oznaczonych symbolem [...] tylko dla połowy działki nr [...] której są właścicielami, a organy współdziałające wyrażające w swym zakresie opinię, nie wniosły żadnych zastrzeżeń do projektu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwaną ustawą), który obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ działka nr [...] stanowi grunt rolny, konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy M. przesłał Staroście K., jako organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji ustalającej na rzecz skarżących warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z przyłączami infrastruktury technicznej, który dotyczył terenu działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w miejscowości C.. Do tego projektu winien odnieść się Starosta K. dokonując uzgodnienia w zakresie swoich kompetencji. Tymczasem postanowienie uzgadniające Starosty K. z dnia [...] odnosi się do zespołu działek nr [...], o powierzchni przekraczającej 1 ha. W rezultacie Starosta uznał, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych może dokonać się w trybie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organów wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Takie stanowisko stało się podstawą nie uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji ustalającej skarżącym wnioskowane warunki zabudowy. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ uzgadniający jako podstawy swojego rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Przywołane przepisy stanowią podstawę do wypowiedzenia się co do projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej gruntów rolnych. Natomiast nie dają Staroście podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Podstawa taka nie wynika również z przywołanych przez Starostę K. w postanowieniu z dnia [...] przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i co za tym idzie postępowania uzgadniającego, była zabudowa wydzielonej geodezyjnie działki nr [...] o pow. [...] stanowiącej grunt rolny. Starosta K. zobowiązany był rozpatrzeć sprawę w granicach określonych przez inwestora we wniosku wszczynającym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, który znalazł odzwierciedlenie w projekcie decyzji Wójta Gminy M. przesłanym Staroście do uzgodnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji w rezultacie również naruszyło wskazane przepisy prawa materialnego, a nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy.