VII SA/Wa 1359/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi W. i P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala VII SA/Wa 1359/07 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwany dalej K.p.a.) po rozpoznaniu wniosku J. Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 1997r., którą na wniosek inwestora, W. P., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 107,8 m², powierzchni użytkowej 191,2 m², kubaturze 1012,0 m² na nieruchomości położonej przy ulicy I. nr [...] w P. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997r. znak: [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] grudnia 1997r. wystąpił w dniu 29 sierpnia 2005r. (data wpływu do organu I instancji) J. Ś., współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], wskazując na niezgodność prowadzonej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z zakresem zgody wyrażonej przez współwłaścicieli nieruchomości w sprawie budowy. Organ dokonując analizy akt sprawy w postępowaniu przeprowadzonym w trybie nadzwyczajnym ustalił, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności i trwałości decyzji. Zasada ta wynika z treści art. 16 K.p.a., a jej celem jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale także ochrona porządku prawnego. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności zawarte są w wyczerpującym wyliczeniu art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a., uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w pkt 7 tego przepisu. Stwierdzając nieważność organ administracyjny wskazuje autorytatywnie na wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Organ I instancji podkreślił, iż zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja zezwalająca na budowę winna być zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazuje na to art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana po rozpatrzeniu wniosku W. P. dotyczącego nadbudowy budynku mieszkalnego na istniejących garażach ustaliła takie warunki – zgodnie z wnioskiem inwestora – dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego na istniejących garażach. Natomiast zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany przewidywał, iż "w związku ze stwierdzeniem złego stanu fundamentów i ścian budynku garażowego, na którym zamierzano nadbudować część mieszkalną, należy rozebrać garaż i wykonać nowe fundamenty i ściany budynku". W sentencji decyzji zatwierdzającej w/w projekt mowa jest już o budowie na terenie nieruchomości przy ul. I. [...] w P. W ocenie organu I instancji, przywołane wyżej okoliczności wskazują na istotną niezgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto projekt budowlany wskazywał na "budowę w miejscu istniejącego budynku garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego", natomiast z projektu zagospodarowania wynika, iż inwestycja znacznie wykracza poza obrys budynków garażowych. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego na istniejących garażach, co ściśle określało rozmiary fundamentów budynku. Wskazana niezgodność, zdaniem Wojewody [...] stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa. Chodzi też o zakres zgody wydanej inwestorowi przez współwłaścicieli nieruchomości w związku z planowaną inwestycją. Z notarialnie potwierdzonego oświadczenia wynika, iż współwłaściciele nieruchomości przy ul. I. [...] wyrażają zgodę na "nadbudowę (...) budynku mieszkalnego na istniejących budynkach garaży". Zaś z projektu budowlanego wynika, iż sporna inwestycja wykracza poza obrys garaży. W ocenie organu zatwierdzenie inwestycji w takiej formie przekracza zakres zgody wyrażonej przez współwłaścicieli i tym samym powoduje brak dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w dniu wydawania zaskarżonej decyzji ([...] grudnia 1997r.) istniał obowiązek przedstawienia dokumentu potwierdzającego posiadane prawo do nieruchomości. Stosownie do przepisów Ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r., nr 89, poz. 414) w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji: - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), - do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2), - prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11). Jak stanowi art. 199 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964r., nr 16, poz. 93 z późn. zm.): do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Podobnie w sytuacji planowanej inwestycji budowlanej wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał taką zgodę, ale zakres udzielonego upoważnienia nie obejmował przyznania rozszerzonych uprawnień, co tym samym stanowi o nieposiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc jest naruszeniem ww. art 32 ust. 4 pkt 2. W ocenie organu I instancji, inwestor winien planować inwestycję zgodnie z zakresem upoważnienia uzyskanego od współwłaścicieli. Nie uwzględniając ww. okoliczności Prezydent Miasta P. wa budowlanego, w szczególności cytowanego wyżej art. 32 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu: "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W świetle powyższego Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, bowiem jest ona sprzeczna z zasadą wyrażoną w art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006r. wnieśli inwestorzy W. i P. P. wskazując, iż jest to decyzja wadliwa bowiem wydana została z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także dopuszczenie dowodu z oświadczeń i zeznań świadków. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniesionego odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż po zapoznaniu się z odwołaniem inwestorów oraz całością zgromadzonego materiału dowodowego nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazana przez organ I instancji, skala naruszeń prawa materialnego zdaniem organu odwoławczego stanowi wystarczającą przesłankę, aby na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 1997r. nr [...], znak: [...]. Odnosząc się do zarzutów inwestorów, iż przedmiotowa inwestycja mieści się w pojęciu nadbudowy, to organ uznał je za chybione bowiem Prawo budowlane odróżnia pojęcia rozbiórki, budowy a także nadbudowy, nie uznając je za tożsame. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. W. i P. P. zarzucili jej naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego i domagali się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1270 ze zm.) W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wynikającej z treści art. 16 kpa. Służy ono wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zatem stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Odnosząc powyższe rozważania do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Pr. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę na terenie nieruchomości przy ul. I. [...] w P. budynku mieszkalnego jednorodzinnego stwierdzić należy, iż kontrolowana decyzja znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Wskazana powyżej decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. została wydana na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. ustalającej dla W. P. i P. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego na istniejących garażach, położonych przy ul. I. [...] w P. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997r. ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego na istniejących garażach. W decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997r. mowa jest o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. I. nr [...] w P. Zatwierdzony w/w decyzją projekt budowlany przewidywał, iż "w związku ze stwierdzeniem złego stanu fundamentów i ścian budynku garażowego, na którym zamierzono nadbudować część mieszkalną, należy rozebrać garaż i wykonać nowe fundamenty i ściany budynku". W świetle powyższego należy zgodzić się z oceną Wojewody [...] wyrażoną w decyzji z dnia [...] lipca 2006r., iż decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] wydająca pozwolenie na budowę jako niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto należy zwrócić uwagę na inną kwestię, która w ocenie organu stopnia wojewódzkiego stanowi niezależną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa tj. o zakres zgody wydanej inwestorowi przez współwłaścicieli nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego wynika, iż współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. I. [...] wyrazili zgodę jedynie na nadbudowę budynku mieszkalnego na istniejących budynkach garaży. Natomiast z projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, iż inwestycja znacznie wykracza poza obrys garaży. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego na istniejących garażach, co ściśle określa rozmiary fundamentów budynku. Zatwierdzenie więc inwestycji w takiej formie wykracza poza zakres zgody wyrażonej przez współwłaścicieli nieruchomości a tym samym powoduje brak dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Przekroczenie zakresu udzielonej zgody współwłaściciela poprzez przedstawienie projektu budowlanego rozszerzającego przyznane uprawnienie, stanowi o nieposiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sytuacja taka rażąca narusza dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r. nr 89, poz. 414) w brzmieniu z dnia wydania decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997r., iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do postanowień art. 33 ust. 2 pkt 2 do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], iż W. P. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu obowiązujących w dniu jej wydania przepisów Prawa budowlanego albowiem w przypadku realizowania inwestycji na terenie stanowiącym współwłasność inwestorzy mogli planować inwestycję jedynie zgodnie z zakresem upoważnienia uzyskanego od współwłaścicieli. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, czyli art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane co uzasadnia stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta P. W przypadku stwierdzenia, że inwestor zamierza realizować inwestycje budowlaną, która wykracza poza warunki decyzji o warunkach zabudowy, nie dysponując w tym zakresie zgodą współwłaścicieli Prezydent Miasta P. winien wydać decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że sporządzona w wyniku wykonania obowiązku nałożonego w decyzji o warunkach zabudowy ekspertyza stwierdziła zły stan fundamentów i ścian budynku garażowego na którym zamierzano nadbudować część mieszkalną i wskazała, iż w tej sytuacji należy rozebrać garaż i wykonać nowe fundamenty oraz ściany budynku. To przedsięwzięcie budowlane stanowiło w istocie budowę budynku mieszkalnego od podstaw i wymagało uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych względów skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).