VII SA/Wa 1356/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Związku [...] w T. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 kpa oraz art. 158 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] Związku [...] w T. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...[, nakazującej "H. Sp. z o.o." jako właścicielowi stopnia wodnego wykonanie określonych obowiązków. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji działający w trybie stwierdzenia nieważności wskazał, iż badanie zgodności z prawem weryfikowanej w tym trybie decyzji odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane -obowiązującym w dniu wydania badanej w trybie nadzoru decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. W wyniku prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania dowodowego (oględziny) stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i zagraża bezpieczeństwu. Wobec tego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał "H. Sp. z o.o. jako właścicielowi stopnia wodnego wykonanie określonych obowiązków w celu doprowadzenia spornego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ I instancji działający w trybie stwierdzenia nieważności uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, co nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Decyzja ta wydana została bowiem przez organ właściwy, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osób będących stronami w sprawie, jak również była wykonalna w dniu jej wydania oraz nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Argumentując swoje stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wojewódzki organ nadzoru budowlanego, co prawda błędnie nakazał na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane zainstalowanie w ramach prac remontowych urządzeń kontrolno - pomiarowych stwarzających możliwość rejestrowania ewentualnych odkształceń i przemieszczeń budowli stanowiących części składowe stopnia oraz obowiązki nałożone w pkt 2 i 3 kontrolowanej decyzji, bowiem czynności te nie doprowadzą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przy spornej budowli. Jednakże w jego ocenie ich nałożenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., nakazującej "H. Sp. z o.o." jako właścicielowi stopnia wodnego wykonanie określonych obowiązków. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. wniósł [...] Związku [...] w T. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu w/w wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji i podzielił jego stanowisko w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. złożył [...] Związku [...] w T. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 15 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, -art. 11 oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, - art. 7, art. 10 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 i 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga [...] Związku [...] w T. jest zasadna. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., którą nakazano "H. Sp. z o.o." jako właścicielowi stopnia wodnego wykonanie określonych obowiązków. Stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z oczywistym naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Postępowanie przed organem I instancji jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało zaś bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając zarówno jako organ I instancji jak i organ II instancji zasadnie wskazał, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w tych przypadkach, gdy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa. Postępowanie to ma zaś na celu jedynie rozstrzygniecie o istnieniu bądź nieistnieniu przesłanek stwierdzenia nieważności, nie może ono natomiast prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając kwestię istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 kpa, a więc tego czy kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2005 r. obarczona jest wadą o największym ciężarze gatunkowym, nie wziął pod uwagę tego, iż oceny zgodności z prawem tych rozstrzygnięć mógł dokonać jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tylko bowiem kompletny materiał dowodowy zebrany w sprawie gwarantuje poprawność oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Organy administracji publicznej orzekające w trybie nadzwyczajnym, tak samo jak organy orzekające w postępowaniu zwykłym związane sąart. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponadto wskazać należy, iż organ odwoławczy orzekający w trybie nadzoru, tak samo jak organ odwoławczy orzekający w trybie zwykłym ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z postanowieniami art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, a rozpatrując materiał "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r, II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o wytłumaczenie się, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie też dlaczego "daną wykładnię przyjął skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (zob. wyrok NSA z 15 lutego 1984 r. SA/Po 1122/83, GAP 1986, nr 4, s. 45). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II jak i organ I instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż uzasadniając swe rozstrzygnięcia zarówno organ I instancji jak i organ II instancji w bardzo lakoniczny sposób odniosły się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, oraz do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przykładowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66 ustawy Prawo budowlane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarówno w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. jak i w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wskazał jedynie, iż "w wyniku prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania dowodowego (oględziny) stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i zagraża bezpieczeństwu. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał "H. Sp. z o.o. jako właścicielowi stopnia wodnego wykonanie określonych obowiązków w celu doprowadzenia spornego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Ponadto stwierdził, iż "decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2005 r. (...), nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, co nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności". Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących nałożenia obowiązków określonych w pkt 2, 3, 4 decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jedynie, że obowiązki te "same w sobie nie doprowadzą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zatem nie powinny być nałożone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego", jednakże "ich nałożenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa". Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdza, iż organy obu instancji nie miały podstaw, aby rozstrzygać w przedmiotowej sprawie w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. W sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygania sprawy. Tym samym zostały więc naruszone przez organy wyżej omówione przepisy tj. art. 7, art.77, art. 80, art. 107 § 3 kpa w stopniu skutkującym uwzględnieniem przez Sąd skargi. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia jakie winno zapaść w przedmiotowej sprawie w wyniku ponownego jej rozpoznania przez organy administracji publicznej, Sąd stwierdza, że sprawa nie dojrzała do jej merytorycznego zakończenia na obecnym etapie postępowania. Organy ponownie rozpatrując sprawę i ponownie badając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. winny mieć na uwadze to, że przesłanką zastosowania przez organ wojewódzki art. 66 ustawy Prawo budowlane winno być jedynie ustalenie przez ten organ, że obiekt budowlany jest: 1) użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku; 2) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska; 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Ponadto organy winny mieć na uwadze to, że na podstawie art. 66 w/w ustawy organ nadzoru budowlanego mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy budynku jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z w/w względów nie jest możliwa prawidłowa kontrola decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2007 r., dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.