VII SA/Wa 1314/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak :[...], na podstawie art. 104 § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) w związku z wszczęciem na wniosek A. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak : [...], o udzieleniu L. W. pozwolenia na przebudowę poddasza na cele mieszkalne oraz budowę klatki schodowej prowadzącej na strych w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. L., a następnie przeniesionej na rzecz A. W. decyzją z dnia [...] Nr [...] stwierdził jej nieważność. Powyższa decyzja Wojewody [...] została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak : [....] stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na przebudowę poddasza oraz budowę klatki schodowej w budynku mieszkalnym, przy ul. L. w K. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące kwestii przymiotu strony – A. M., na wniosek której zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe oraz zbadać nowe okoliczności, bowiem decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, została przeniesiona na rzecz innej osoby. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...], zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie w wyniku którego ustalił, że A. M. jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. L. w K., a zatem jest stroną w niniejszym postępowaniu. Wojewoda [...] stwierdził, że poprzez wydanie decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta K. nastąpiło z naruszeniem prawa, które organ zakwalifikował jako rażące. W ocenie organu odwoławczego organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie zbadał w sposób prawidłowy uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność kilku osób nie można było przyjąć, że inwestor wykazał się prawem, o którym mowa w art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli nie wykazał się stosowną zgodą wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości lub ich następców prawnych. Wojewoda [...] podniósł, że przeniesie pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 Prawa budowlanego na rzecz A.W. decyzją [...] z dnia [...] nastąpiło również z naruszeniem prawa, gdyż wnioskująca nie wykazała się dowodem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ dodał, że w aktach sprawy brak jest takiego dowodu, tj. zgody udzielonej dla A. W. przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] zaznaczył, że zgoda L. W. na przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz córki A. W. nie zastępuje wymaganej prawem zgody wszystkich współwłaścicieli ww. nieruchomości, niezbędnej do pełnego udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. W. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] wziął pod uwagę tylko okoliczność, że został popełniony rzekomy błąd przez Prezydenta Miasta K., nie uwzględnił natomiast tego, że od daty wydania decyzji upłynęło 13 lat. W tym czasie na terenie posesji przy ul. L. w K. nastąpiły nieodwracalne zmiany, które należało wziąć pod uwagę. Zdaniem skarżącej, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast stosownie do treści art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w paragrafach 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca podniosła, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w żaden sposób nie narusza interesów współwłaścicielki nieruchomości – A. M., a wręcz przeciwnie wszystkie działania podjęte w związku z wydaną decyzją były i nadal są prowadzone w interesie i na korzyść wszystkich pozostałych współwłaścicieli. W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak :[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że L. W. wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego względu, organ I instancji słusznie uznał, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, co stanowi kwalifikowaną wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że budynek mieszkalny objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowił współwłasność kilku osób a przewidziane badaną decyzją roboty budowlane niewątpliwie przekroczyły zakres zwykłego zarządu rozporządzania rzeczą wspólną, a wobec tego zgodnie z art. 199 k.c. na ich przeprowadzenie potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że dołączone do odwołania kopie aktów notarialnych dotyczących przedwstępnej umowy sprzedaży udziału A. M. – spadkobiercy po A. P., na wniosek której zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe, nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż z odpisu z księgi wieczystej nieruchomości przy ul. L. w K. wynika, że A. M. jest jednym ze współwłaścicieli tej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. W. Zaskarżonej decyzji zarzuca, że powinna ona być wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., gdyż za utrzymaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] przemawia słuszny interes społeczny. Zdaniem skarżącej, uchylenie decyzji wydanej 14 lat temu spowoduje nieodwracalne skutki polegające na przywróceniu do poprzedniego stanu budynku mieszkalnego. Skarżąca podniosła, że twierdzenie organu odwoławczego, że A. M. w dniu składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji była współwłaścicielką posesji jest formalnie prawdziwe (zgodne z wyciągiem z księgi wieczystej). Natomiast, w ocenie skarżącej, A. M. w dniu 10 sierpnia 2004r. przestała być współwłaścicielką posesji przy ul. L. w K., gdyż udzieliła pełnomocnictwa uprawniającego osobę kupującą jej udziały do przeniesienia własności tych udziałów, oraz otrzymała uzgodnioną kwotę za ich sprzedaż. Skarżąca stwierdziła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie ocenił sprawy całościowo i nie wziął pod uwagę skutków jakie ona wywoła, gdy trzeba będzie przywrócić budynek mieszkalny do stanu sprzed wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na przebudowę poddasza na cele mieszkalne oraz budowę klatki schodowej prowadzącej na strych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, objętych art. 145 p.p.s.a. skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagałaby jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiła ocena prawidłowości decyzji Wojewody [...] , którą stwierdzono nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak : [...]. Wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punku widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. W ocenie Sądu, organy badając czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. słusznie ustaliły, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) obowiązującego w dacie wydania decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor winien do wniosku dołączyć dowód jednoznacznie świadczący o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Warunek ten był niezbędny do wydania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej pozwolenia na budowę. W świetle tego przepisu do naruszeń prawa o charakterze rażącym zaliczyć trzeba nie mającą oparcia w przepisach ingerencję w zakres uprawnień pozostałych właścicieli. Warunek z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. wiążący organ, który wydawał w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, mógłby być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskałby ocenianą wg prawa cywilnego zgodę współwłaścicieli nieruchomości na przebudowę obiektu lub w przypadku konieczności rozstrzygnięcia sądu stosownego orzeczenia (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 1999r., sygn. IV SA 935/96,LEX nr 47863). W przedmiotowej sprawie inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla realizacji przedmiotowej inwestycji. W sytuacji bowiem, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób inwestor powinien przedłożyć stosowną zgodę wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości na wykonanie zamierzonej inwestycji. Przepis art. 199 kodeksu cywilnego wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W razie braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zakres zamierzonych przez inwestora prac polegających na przebudowie poddasza na cele mieszkalne oraz budowę klatki schodowej prowadzącej na strych w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. L., należy niewątpliwie do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Nawiązując do regulacji zawartej w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, że skarżącej mogło być wydane pozwolenie na przebudowę poddasza oraz budowę klatki schodowej po przedstawieniu przez nią zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości albo zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu. W materiale dowodowym sprawy zakończonej udzieleniem przedmiotowego pozwolenia na rozbudowę, brak było rozstrzygnięcia sądu powszechnego wydanego w trybie postępowania cywilnego, nie było też dowodu stwierdzającego wyrażenie przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zgody na wykonanie zamierzonej inwestycji. Jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jedynym dowodem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jaki znajduje się w aktach sprawy jest kopia sporządzonej w dniu [...] notatki zawierającej zgodę na dokonanie nadbudowy strychu przez L. W. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że zgoda ta nie została podpisana przez wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców, ewentualnie kuratora ustanowionego przez sąd powszechny dla strzeżenia prawa majątkowych po zmarłych i nie znanych z miejsca pobytu współwłaścicieli. Trzeba podzielić pogląd orzekających w sprawie organów, że decyzja - pozwolenie na budowę wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, bo nie dysponującego stosowną, wyraźnie wyrażoną zgodą pozostałych współwłaścicieli, rażąco naruszyła art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a jeżeli tak, to w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wedle których organ administracji działając na wniosek właściwego podmiotu stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (vide : wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1998r., sygn. IV SA 556/96,LEX nr 43130). Odnosząc się zaś do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie mogły one mieć wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, gdyż z odpisu księgi wieczystej nieruchomości przy ul. L. w K. wynika, że A. M. jest jednym ze współwłaścicieli tej nieruchomości. Faktu tego nie zmienia udzielone przez A.M. pełnomocnictwo uprawniające osobę kupującą jej udziały do samodzielnego przeniesienia prawa do udziałów za uzgodnioną kwotę. Zasadne ustalenia organów powodują, że rozpoznana skarga nie podważyła słuszności orzeczenia. Pozostałe zarzuty skarżącej jako bezzasadne nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).