VII SA/Wa 818/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zezwolenia na wznowienie robót I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. F. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), nałożył na B. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-inwentarskiego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości L., gmina W. wraz z określeniem pozostałych do wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku i zezwolił na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, według przedstawionego projektu zamiennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania C. K., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny w/w budynku mieszkalno-inwentarskiego i zezwolił B. N. na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, według przedstawionego projektu zamiennego, wyznaczając termin zakończenia tych robót do końca lipca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania C. K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po raz trzeci rozpoznając tę sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno–inwentarskiego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości L., gmina W. i zezwolił G. N. na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z przedstawionym projektem zamiennym oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku oględzin dokonanych w dniu 14 lipca 2005 r. ustalono, iż inwestor wybudował budynek inwentarski na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1978 r. nr [...], a według oświadczenia inwestora, budynek ten przystosowano na mieszkalno-inwentarski około 10 lat temu. Organ stwierdził również, że podczas rozprawy administracyjnej w dniu 13 października 2006 r. ustalono, iż w budynku inwentarskim wybudowanym w 1978 r. istniała wydzielona część mieszkalna, którą zamieszkiwała B. N., a także został potwierdzony fakt dokonania przez inwestora rozbudowy istniejącego budynku inwentarskiego. Ponadto organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono zmianę właściciela przedmiotowej nieruchomości, którym obecnie jest G. N. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie C. K. podnosząc, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, przy czym w jego ocenie sporny budynek wchodzi rogiem 40 cm w jego działkę. Zarzucił, iż pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego, który został wybudowany niezgodnie z projektem, nie obejmowało aktualnie istniejącej części mieszkalnej - została ona samowolnie wybudowana w 1996 r., a sporządzenie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego tej części obiektu jest próbą obejścia przepisów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C. K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ ocenił, że argumentacja zawarta w odwołaniu zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu, przy realizacji inwestycji nie tylko istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego, wykonując dach dwuspadowy oraz dodatkowe otwory okienne od strony działki sąsiedniej co obejmuje dyspozycja art. 50 i 51 ale ponadto część mieszkalna obiektu stanowi rozbudowę budynku inwentarskiego, zrealizowaną w latach 1995-1996 co wskazuje na samowolę objętą dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, zastosowanie procedury naprawczej, związanej z nałożeniem na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w stosunku do całości obiektu jest niezasadne w sytuacji, gdy część mieszkalna budynku stanowi rozbudowę, na realizację której inwestor nie posiada pozwolenia. Organ stwierdził, że prawidłowe byłoby zastosowanie dwóch trybów postępowania względem każdej części obiektu, tj. mieszkalnej i inwentarskiej, ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, na budowę obiektu (a także jego odbudowę, nadbudowę czy rozbudowę) obligatoryjnie wymagane jest pozwolenie na budowę, którym inwestor się nie legitymuje. Zdaniem organu, dokonana rozbudowa części mieszkalnej w latach 1995-1996 stanowi samowolę budowlaną, w stosunku do której przepisy przewidują odrębny tryb postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. N. Podniosła, iż po przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego stwierdzono jednoznacznie, na podstawie oświadczeń stron złożonych podczas rozprawy administracyjnej w dniu 13 października 2006 r., że w wybudowanym w 1978 r. budynku inwentarskim była wydzielona część mieszkalna, która w 1996 r. została rozbudowana, co w ocenie skarżącej nie jest samowolą budowlaną. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że budynek w całości znajduje się na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., który znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten rodzaj decyzji kasacyjnej organu odwoławczego stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. W art. 7 k.p.a. wyrażona jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jest to szczególnie istotna zasada postępowania administracyjnego, gdyż decyduje o rozłożeniu ciężaru dowodu w postępowaniu. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, co w konsekwencji stwarza podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody, służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1205/84). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach k.p.a., regulujących postępowanie dowodowe. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie całego materiału dowodowego oznacza zgromadzenie dowodów dotyczących wszystkich faktów, mających znaczenie dla sprawy, a pominięcie ustalenia takich faktów stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy natomiast rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu. Organ rozpatrujący materiał dowodowy nie może pominąć żadnego z przeprowadzonych dowodów, może natomiast - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, zawartą w art. 80 k.p.a. - odmówić dowodowi wiarygodności, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z akt administracyjnych wynika, że zapadłe w granicach sprawy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem według przedstawionego projektu zamiennego) były wielokrotnie uchylane przez organ odwoławczy, który przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na nie dokonanie podstawowego ustalenia stanu faktycznego sprawy dotyczącego zakresu wykonanych robót, które stanowiły podstawę oceny zastosowania art. 51 Prawa budowlanego W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., prowadząc postępowanie wyjaśniające, nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, do czego był zobowiązany na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy powziął wątpliwości co do prawidłowości zastosowania w przedmiotowej sprawie procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego, wszczynanej wyłącznie w przypadku dokonania przez inwestora istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że zrealizowanie obiektu z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę nie jest tożsame z późniejszym przystosowaniem tego obiektu na inne cele, natomiast kwestia ta nie została należycie wyjaśniona. Następnie, uchylając po raz kolejny decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] podniósł, iż powziął wątpliwości co do ustalenia stanu faktycznego, gdyż w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego nie wyjaśniono jednoznacznie, czy część mieszkalna przedmiotowego budynku stanowi wydzieloną część istniejącego już od 1979 r. budynku inwentarskiego, czy też została ona samowolnie dobudowana do tego budynku w 1996 r., zgodnie z oświadczeniem C. K. Wprawdzie w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. fakt zrealizowanej w latach 1995 - 1996 rozbudowy istniejącego budynku inwentarskiego o część mieszkalną został potwierdzony przez strony podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 13 października 2006 r., jednak powyższe ustalenie nie jest wystarczające dla dokonania merytorycznej oceny rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, która część budynku została rozbudowana, zwłaszcza, że - zgodnie z treścią protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 13 października 2006 r. - przed dokonaną rozbudową obiektu o część mieszkalną w budynku inwentarskim istniała już wydzielona część o takim przeznaczeniu. Ponadto, na projekcie zagospodarowania działki uwidoczniono budynek mieszkalno-inwentarski bez rozróżnienia części zrealizowanej z odstąpieniem od pozwolenia na budowę oraz samowolnie rozbudowanej części mieszkalnej. Tymczasem, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna określać m. in. usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. Stan sprawy nie daje zatem Sądowi podstaw do kwestionowania decyzji kasacyjnej wydanej przez organ II instancji. Obowiązkiem organu pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, było zatem dokonanie ustaleń, mających na celu precyzyjne określenie rozbudowanej części obiektu. Takich ustaleń organ nie poczynił, co musiało skutkować uchyleniem decyzji przez organ drugiej instancji oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż zastosowanie procedury naprawczej uregulowanej w art. 51 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego do całości obiektu w przypadku, gdy jego część stanowi rozbudowę wykonaną bez wymaganego pozwolenia, nie jest zasadne. W takiej sytuacji organ powinien zastosować dwa odrębne tryby postępowania w stosunku do każdej części obiektu, a więc procedurę naprawczą wobec części zrealizowanej z odstąpieniem od projektu budowlanego oraz tryb dotyczący samowoli budowlanej względem części rozbudowanej. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.