I SA/Wa 1254/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi Z. T. i G. U. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za działkę położoną w W. przy ul. [...], o pow. [...] m², stanowiącą działkę nr [...] pochodzącą z nieruchomości hipotecznej nr [...], która aktualnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Powołana w rozstrzygnięciu decyzji nieruchomość [...] położona przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Wnioskiem z dnia 25 maja 1995 r. Z. T. (współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości) i G. U. (spadkobierca byłego współwłaściciela nieruchomości J. P. U.) wystąpili o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...], o pow. [...] m², stanowiącą działkę nr [...] pochodzącą z nieruchomości hipotecznej nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. odmówił przyznania odszkodowania za działkę położoną w W. przy ul. [...], o pow. [...] m², stanowiącą działkę nr [...] pochodzącą z nieruchomości hipotecznej nr [...], która aktualnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Prezydent stwierdził, że kwestię odszkodowania reguluje art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, z 2000 r. poz. 543 ze zm.), który jest wyłączną podstawą prawną dla przyznania odszkodowania. Z treści ust. 2 wymienionego art. jednoznacznie wynika, iż w trybie w nim określonym można dochodzić odszkodowania za - między innymi - działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Prezydent uznał, że nie została spełniona żadna z w/w przesłanek niezbędna do ustalenia odszkodowania za działkę budowlaną. Nie została spełniona pierwsza z przesłanek umożliwiających przyznanie odszkodowania – możliwość przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Zgodnie z ogólnym planem zabudowania m. W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. nieruchomość przy ul. [...] o pow. [...] m², stanowiąca działkę nr [...] pochodzącą z nieruchomości hipotecznej [...], położona była w strefie III a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50% powierzchni zabudowania. Zapis parametrów tej strefy (zabudowa zwarta, 3 kondygnacje, 50% powierzchni zabudowania) świadczy zatem o jej przeznaczeniu na zabudowę budynkami wielorodzinnymi – wobec czego grunt w/w nieruchomości nie mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Nie została spełniona również druga przesłanka, gdyż możliwość władania nieruchomością przez dawnych właścicieli ustała przed dniem 5 kwietnia 1958 r., Przedmiotowa nieruchomość została przekazana pod inwestycje państwowe dla P. R. T. protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] września 1951 r. i inwestycja ta została zrealizowana w tym samym roku. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Z. T. i G. U. zakwestionowali zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż przyznanie odszkodowania za działkę objętą działaniem dekretu z 26 października 1945 r. uzależnione jest od jednoznacznego wykazania, że działka taka mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu, czyli przed dniem 21 listopada 1945 r., przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, oraz że poprzedni właściciel bądź jego następca prawny zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że stwierdzenie braku jednej z nich uniemożliwia ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość. O przeznaczeniu nieruchomości przy ul [...] pod określonego rodzaju zabudowę przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowił "Ogólny Plan Zabudowania W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Jak wynika z tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą, o 3 kondygnacjach, do 50 % powierzchni zabudowania. Z parametrów tego planu - określonych dla danej strefy zabudowy terenu na której była położona sporna nieruchomość - takich jak: liczba kondygnacji (3), powierzchnia zabudowy (50%), rodzaj zabudowy (zwarty), wynika, że nieruchomość ta nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Wojewoda stwierdził też, że z organ pierwszej instancji zbadał również drugą z przesłanek ustalenia odszkodowania za działkę budowlaną w trybie art. 215 ust. 2 w/w ustawy, a więc datę utraty przez poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została przekazana pod inwestycje państwowe P. R. T. w W. protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu [...] września 1951r., zaś z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] marca 1973 r., a także z wniosku Z. T. i G. U. z dnia 25 maja 1995r. wynika, że nieruchomość przejęta została w 1951 r. - co oznacza że byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda uznał rozstrzygnięcie Prezydenta W. za prawidłowe. Pismem z dnia 5 marca 2007 r. Z. T. i G. U. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. i wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymali zarzuty wskazane w odwołaniu stwierdzając, że "Ogólny Plan Zabudowania W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. nie wykluczał możliwości wybudowania na przedmiotowej nieruchomości domu jednorodzinnego, a ponadto użytkowali oni działkę na cele upraw warzyw, kwiatów i na cele rekreacyjne aż do 1973 roku, kiedy to zostali pozbawieni władania nieruchomością . W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Wykładnia art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy: - działka była objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, - przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, - poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Omawiany przepis przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do przyznania odszkodowania. Rozpatrując tę kwestię Sąd stanął na stanowisku, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że brak jest podstaw do przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...]. W niniejszej sprawie niesporne jest, że przedmiotowa nieruchomość podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy Odnośnie drugiej z przesłanek, to organy obu instancji przyjęły za ustalone - z powołaniem się na ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. - że przedmiotowa działka była położona w strefie III a, która przewidywała zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach i 50 % powierzchni zabudowania. Takie a nie inne przeznaczenie gruntu świadczyło, zdaniem organów, o przeznaczeniu gruntu pod budownictwo wielorodzinne i o braku możliwości zabudowy działki domem jednorodzinnym. Nie można wobec tego było przyjąć, iż zaistniała przesłanka do przyznania odszkodowania z art. 215 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie podzielił tego stanowiska, gdyż takie stwierdzenia planu nie wykluczały jednak, same przez się, możliwości zabudowy jednorodzinnej, a tym samym i przeznaczenia takiej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Trudno bowiem z takich zapisów planu wyprowadzić zakaz zabudowy jednorodzinnej, jeżeli tylko spełnione byłyby inne warunki z tego planu. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki NSA z 14 stycznia1997 r. sygn. akt IV SA 843/95, z 19 listopada 1997 r. sygn. akt IV SA 188/96, z 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 615/06, nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skoro plan z 1931 r. przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach i 70 % powierzchni zabudowy, to oznacza, iż nieruchomość ta nie mogła być zabudowana domem jednorodzinnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takie stwierdzenia planu nie wykluczały, same przez się, możliwości zabudowy budownictwem jednorodzinnym, a tym samym przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. W planie tym nie było zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego, dlatego też należy dokonać wykładni planu z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań i wyjaśnić, czy w owym czasie na obszarze jego obowiązywania faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną. Ponadto Sąd stwierdził, że nie można interpretować przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z których to przepisów wynika, że przejęcie przez Państwo nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Jeżeli zaś chodzi o trzecią z przesłanek tj. pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., to w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 614/97. W myśl powołanego orzeczenia "przez faktyczne władanie rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku". Sąd podkreślił, że "negatywna przesłanka w postaci pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. może być dostatecznie zobiektywizowana w zasadzie wyłącznie poprzez ustalenie o objęciu faktycznego, rzeczywistego władztwa przez Państwo. Chodzi tu o faktyczne przejęcie władztwa, a nie o objęcie w posiadanie w rozumieniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy." W zakresie tej przesłanki Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów odnośnie faktu, iż możliwość władania nieruchomością przez dawnych właścicieli ustała przed dniem 5 kwietnia 1958 r., na skutek faktycznego i rzeczywistego objęcia nieruchomości w posiadanie przez P. R. T. w W. - wobec czego nie została spełniona jedna z przesłanek kwalifikująca omawianą nieruchomość do przyznania odszkodowania. Z zebranego przez organy materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została przekazana pod inwestycje państwowe P. R. T. w W. protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu [...] września 1951r. Fakt ten potwierdza notatka służbowa (sporządzona w dniu 27 marca 1973 r.) stwierdzająca, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w dniu 14 kwietnia 1951 r. pod budowę dwóch baraków dla P. R. T. z używalnością do końca 1955 r. Następnie używalność przedłużono do 1960 r., a faktycznie nieruchomość użytkowana jest do dnia dzisiejszego – o czym świadczy pismo dotyczące opłat z dnia 18 lutego 1971 r. Również z treści wniosku Z. T. i G. U. z dnia 25 maja 1995 r. wynika, że nieruchomość przejęta została w 1951 r. Skarżący wyraźnie stwierdzają: "Po wyzwoleniu do 1951 roku działka ta była źródłem utrzymania naszych rodzin", "W 1951 roku bez żadnego uprzedzenia na teren naszej działki weszła grupa robotników i niszcząc wszystko postawiła baraki. Liczne interwencje i prośby nie odniosły żadnego skutku", "Siłą zabrano nam działkę w 1951 roku, możliwe, że w majestacie prawa ...". Wobec takich stwierdzeń, podniesiony w skardze do Sądu zarzut, że organy dokonały nieprawidłowej oceny sytuacji i faktycznie skarżący zostali pozbawieni władania nieruchomością dopiero w 1973 r., nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd. Tak samo nie było przekonywujące twierdzenie skarżących, że do 1973 roku użytkowali działkę na cele upraw warzyw, kwiatów i na cele rekreacyjne - wobec nie budzącego wątpliwości faktu, że na tej działce o powierzchni [...] m² wybudowano dwa baraki. Również fakt, że skarżący zapłacili podatek za 1951 rok nie świadczy jeszcze o tym, że władali oni tą działką, jak również nie świadczy o tym dokonanie wpisu własności w księdze wieczystej dopiero w 1973 r. Także stwierdzenie w skardze do Sądu, że treść decyzji z dnia [...] listopada 1973 r. o odmowie przyznania odszkodowania potwierdza fakt władania nieruchomością przez skarżących przed 1973 r. – jest nieadekwatne do treści uzasadnienia tej decyzji: "Jak zostało ustalone w toku postępowania dowodowego przedmiotowa nieruchomość została faktycznie przejęta pod inwestycje państwowe w 1951 r. i przekazana P. R. T. w W. protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu [...] września1951 r." Skoro na działce wybudowano dwa baraki, to nieruchomość została objęta w rzeczywiste posiadanie przez P. R. T. w W., które sprawowało faktyczne władztwo na niej. Wobec tego poprzedni właściciele tej nieruchomości, nie mieli żadnej możliwości faktycznego władania działką już od momentu jej przejęcia w dniu 14 kwietnia 1951 r., a z chwilą wybudowania baraków utracili ją bezpowrotnie. Byli właściciele utracili zatem faktyczną możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., co oznacza, że jedna z przesłanek ustalenia odszkodowania za działkę budowlaną - w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - nie została spełniona, a zatem odszkodowanie nie mogło być przyznane. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.