I SA/Wa 724/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi W. Spółdzielni [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. Spółdzielni [...] z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], o pow. 1658 m2, stanowiącej własność Miasta W., dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz J. R. M., R. C. M., J. K., J. M., W.J. K., Z. M., M. B. M., R. T. M., T. R. M., J. Z., U. B. G., E. F. M., T. M., E. M.-S., A. M. i P. M. oraz zobowiązującą wymienione wcześniej osoby do zwrotu na rzecz Miasta W. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości w dniu 15 września 1992 r. wnieśli następcy prawni byłych współwłaścicieli nieruchomości: S. M., J. K., M. M., J. M., T. M., A. M., R. C. M. oraz J.R. M.. Z akt sprawy wynika, że strony postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości wykazały następstwo prawne po byłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Decyzją Naczelnika Dzielnicy W. [...] Wydział Terenów z dnia [...] lutego 1978 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 1978 r., nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa grunt położony w W. przy ul. [...] o pow. 4500 m2, oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "C..", zgodnie z decyzją Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. [...] z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji. Decyzją Burmistrza Giny W. [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr 28, przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie wieczyste W. Spółdzielni [...], która jednakże nie ujawniła ustanowionego na jej rzecz prawa w księdze wieczystej. Wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...] o pow. 649 m2, nr [...] o pow. 1658 m2, nr [...] cz. o pow. 714 m2, nr [...] cz. o pow. 600 m2, nr [...] o pow. 789 m2, nr [...] o pow. 2 m2 oraz działkę nr [...] cz. o pow. 72 m2, z obrębu [...]. Odnośnie do działek nr [...] i nr [...] Prezydent W., decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], orzekł o ich zwrocie. Starosta W. [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], o pow. 1658 m2, stanowiącej własność Miasta W., dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz następców prawnych byłych współwłaścicieli. Zobowiązał ich równocześnie do zwrotu na rzecz Miasta W. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji Starosty W. [...] odwołała się Spółdzielnia [...] z siedzibą w W.. Wnosząc o uchylenie tej decyzji, podniosła, że prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej działki gruntu nie zostało ujawnione w księdze wieczystej wskutek niezrealizowania przez Miasto W. wpisu w księdze wieczystej nowego oznaczenia działek ewidencyjnych. Wojewoda Mazowiecki, w wyniku rozpatrzenie odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. [...] z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 21 listopada 1996 r. ustalono, że na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] od strony ul. [...] znajduje się ogrodzony siatką parking powszechnego użytku, natomiast północna część działki porośnięta drzewami i krzewami została ogrodzona siatką. Z pism Urzędu Gminy W. [...] Wydziału Architektury z dnia 5 lutego 2001 oraz 2 sierpnia 2001 r. wynika, że znajdujący się na przedmiotowej działce nr [...] parking został wybudowany bez wymaganego pozwolenia i decyzją nr [...] z 1998 r. nakazano jego rozbiórkę. Organ wyjaśnił, że z mapy przedstawiającej m. in. infrastrukturę podziemną nie wynika, aby przez przedmiotową działkę przechodziła jakakolwiek instalacja. W szczególności z załączonej do odwołania mapy zasadniczej wydanej w 1997 r. również nie wynika, żeby na działce nr [...] została usytuowana jakkolwiek instalacja, w tym czternastożyłowy kanał energetyczny. Z pisma Urzędu Miasta W. Biura Naczelnego Architekta Miasta Delegatura w Dzielnicy [...] z dnia 26 wrzenia 2005 r. wynika, że działka nr [...] może być zagospodarowana zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pod warunkiem zagospodarowania jej zgodnie z warunkami zabudowy, określonymi w decyzji wydanej na wniosek inwestora. Odnosząc się do ustanowienia użytkowania wieczystego na przedmiotowej działce na rzecz Spółdzielni [....] z siedzibą w W. organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 19 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) prawo użytkowania wieczystego nie powstało. Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV CK 272/03, organ wskazał, że wpis prawa użytkowania wieczystego powstałego w trybie art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że przed dokonaniem wpisu osobie, na której rzecz ma nastąpić, przysługują wszystkie uprawnienia wynikające z umowy o ustanowieniu prawa, z wyjątkiem samego prawa. W związku z tym organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że na części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] o pow. 1658 m2 nie zrealizowano celu, na który została wywłaszczona ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 1978 r. (budowa osiedla mieszkaniowego "C."), a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (na jej części został nielegalnie wybudowany parking samochodowy, a jej północna część nie jest zagospodarowana). Mając to na uwadze należało – zdaniem organu – uwzględnić wniosek spadkobierców byłych właścicieli i orzec o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do wysokości odszkodowania, Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że ustalono je w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony w dniu 10 lutego 2006 r., przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z przepisami ustawowymi obowiązującymi w tym zakresie. W ocenie organu wartość działki została prawidłowo ustalona. Odpowiadając na zarzut odwołującej się Spółdzielni co do zaniżenia wartości nieruchomości, organ wskazał, że Spółdzielnia nie przedstawiła dowodu w formie operatu szacunkowego na poparcie swoich zarzutów. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] wniosła Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. zarzucając Wojewodzie Mazowieckiemu rażące naruszenie prawa – w szczególności art. 137 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji, gdy Spółdzielnia podjęła działania zmierzające do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem określonym w decyzji, bezpodstawne niezastosowanie art. 229 ustawy gospodarce nieruchomościami, niewłaściwe ustalenie, że na przedmiotowej nieruchomości nie biegnie linia energetyczna, naruszenie przepisu art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie rażąco niskiej w stosunku do wartości nieruchomości. Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że na nieruchomościach wywłaszczonych na cel budowy osiedla "C." w ciągu siedmiu lat od daty wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, skoro planowana inwestycja została zrealizowana zgodnie z tym celem. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Oceniając zaskarżone decyzje w tym aspekcie, należy wskazać, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim podkreślić należy, że stosownie do art. 136 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Biorąc pod uwagę treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przypomnieć należy, że przepisy rozdziału 6 Działu III wskazanej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie źródeł prawa wskazanych w tej normie prawnej. Na organie rozpoznającym wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy zachodzi co najmniej jedna z wymienionych sytuacji w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zauważyć, że uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę to nie to samo co rozpoczęcie prac, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, czy wykonanie prac zmierzających do zrealizowania celu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. W przepisie tym ustawodawca odwołuje się do okoliczności faktycznej, a nie prawnej. Realizacja inwestycji wiąże się z konkretnymi robotami i nakładami, co powinno znaleźć potwierdzenie w odpowiedniej dokumentacji. Stwierdzić należy, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie wykazały ww. przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej część większej nieruchomości wywłaszczonej w 1978 r. Zwrot nieruchomości oparty został na stwierdzeniu, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż na działce nr [...] nie zrealizowano inwestycji – nie została ona zabudowana obiektami należącymi do osiedla mieszkaniowego "C.". Podkreślić należy, że zbędność nieruchomości powinna być oceniana na podstawie tych samych dokumentów, które stanowiły podstawę do uznania jej niezbędności przy orzekaniu wywłaszczenia. W sprawie niniejszej niezbędność nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie ustalono w oparciu o decyzję Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. [...] z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji. Część nieruchomości, stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr 15, została przeznaczona pod skoncentrowane usługi zgodnie z planem realizacyjnym ogólnym zagospodarowania terenu osiedla "C. [...]" w W.. Wprawdzie, w orzecznictwie wskazuje się, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 2033/96). Jednakże w rozpoznawanej sprawie zgodzić się należy z organem, że nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przez usytuowanie na działce parkingu samochodowego powszechnego użytku, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia budowlanego i co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z akt sprawy wynika, że podobnie, północna cześć działki nie została zagospodarowana - porośnięta jest drzewami i krzewami oraz ogrodzona siatką. Nie można jednak przyznać racji organowi w twierdzeniu, że przez teren działki nie przebiega jakakolwiek instalacja podziemna. Z pisma procesowego uczestnika postępowania z dnia 26 października 2007 r. wynika, że przebiegający przez działkę kabel jest kablem sieci trakcji tramwajowej, a z załączonej mapy wynika, że na nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu nie ma innych instalacji infrastrukturalnych związanych z celem wywłaszczenia i infrastrukturą skarżącej Spółdzielni. Niezależnie od powyższego, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej podziemnej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1088/99, niepubl.). Zgodzić się należy z organem, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej Spółdzielni nie było skuteczne, a zatem w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.