II SA/Ke 409/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2007r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. znak: [...], odmawiającą R. P. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działka nr [...] o powierzchni [...], ujawnionej w księdze wieczystej prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. [...], w której jako właściciel gruntu wpisana jest Gmina K, a jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel domu na nim stojącego, stanowiącego odrębną własność ujawniony jest R. P. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] o pow. [...], którą stanowi obecnie w ewidencji gruntów miasta K. działka nr [...] o pow. [...], zostało ustanowione na rzecz M. S. umową wieczystego użytkowania z dnia [...]. za opłatą. Notarialną umową sprzedaży Nr Repertorium A [...], R. P. kupił od M. S. prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości. W dniu 16 grudnia 2005 r. R. P. wystąpił do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania wskazanej nieruchomości w prawo własności. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] orzekł o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości we własność za opłatą w kwocie 3.698,60 zł. Decyzja ta została następnie uchylona w dniu [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z powodu nieustalenia przez organ I instancji, czy strona domagała się odpłatnego, czy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy na zapytanie organu I instancji R. P. jednoznacznie uściślił, że nie zgadza się na odpłatne przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W świetle takich ustaleń organ II instancji uznał, że obowiązujący porządek prawny wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego przekształcenia posiadanego przez niego prawa wieczystego użytkowania działki gruntu nr [...] w prawo własności, w trybie poprzednio obwiązującej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Ustawa ta utraciła bowiem moc z dniem 13 października 2005 r., tj. z datą wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o czym stanowi art. 9 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie natomiast z ostatnio wymienianą ustawą, osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Ten ostatni przepis nie ma jednak zastosowania w sprawie, gdyż skarżący nie spełnia wskazanego w nim warunku uzyskania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Ustanowienie bowiem prawa użytkowania wieczystego, którym legitymuje się wnioskodawca, nastąpiło na rzecz jego poprzednika M.S. odpłatnie, umową z dnia 15 kwietnia 1961 r., a nie w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. W skardze na tę decyzję R. P. zarzucił, że: 1. zaskarżona decyzja nie zawiera analizy porządku prawnego za okres obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, 2. organy administracji nie uwzględniły, że na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, uzyskał on z dniem 16 lipca 2003 r. z mocy samego prawa własność nieruchomości gruntowej, do której wcześniej miał prawo użytkowania wieczystego, 3. zastosowane przez organy administracji przepisy art. 8 i 9 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości naruszają: zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażone w art. 2 Konstytucji, zasadę ochrony własności prywatnej jako podstawy gospodarki rynkowej wyrażoną w art. 20 Konstytucji, prawo do własności nabytej wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz zasadę równości wobec prawa i prawo do jednakowego traktowania przez władze publiczne osób upoważnionych do uwłaszczenia, co wyraża art. 32 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i nie był kwestionowany przez skarżącego. Z przedstawionych w skardze zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przez organy administracji faktu uzyskania przez R. P. z dniem 16 lipca 2003 r. z mocy samego prawa własności nieruchomości gruntowej, do której wcześniej miał prawo użytkowania wieczystego zdaje się wynikać, że według skarżącego zastosowanie powinny mieć w sprawie inne przepisy, niż te na których oparły się organy rozstrzygające sprawę. Ponieważ takie domniemane naruszenie przepisów prawa materialnego miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a nawet mogłoby by nosić znamiona rażącego naruszenia prawa, ta właśnie kwestia wymagała omówienia na wstępie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zgodnie z art. 61 § 3 kpa wszczęte z chwilą złożenia w dniu 19 grudnia 2005 r., przez R. P. wniosku o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, a więc pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przytaczanej dalej jako ustawa o przekształcaniu (Dz. U. Nr 175/05 poz. 1459 ze zm.). W ustawie tej brak przepisów przejściowych, które by mogły mieć zastosowanie w sprawie. Przepisem przejściowym, który mógłby ewentualnie mieć zastosowanie w sprawie nie był w szczególności art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Dotyczy on bowiem spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 tej ustawy, (tj. ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przytaczanej dalej jako ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 113/01 poz. 1209 ze zm.) oraz ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) i nie zakończonych decyzją ostateczną, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej przez R. P. zostało już wcześniej wszczęte z urzędu w dniu 17 czerwca 2004 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania – k. 1 akt administracyjnych), a więc w dacie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., jednak tamto postępowanie zostało umorzone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] (k. 8 akt administracyjnych), która nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Poza tym nawet gdyby przyjąć, że przywołany przepis przejściowy zawarty w art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. miał w sprawie zastosowanie, to i tak jego dyspozycja nakazuje stosowanie w takiej sytuacji przepisów tej właśnie ustawy. Również więc w takiej hipotetycznej sytuacji organy administracji nie mogły zastosować w sprawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Należy również dodać, że treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. przewidującego roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, z dniem 16 lipca 2003 r. (a więc nawet jeszcze przed wszczęciem z urzędu postępowania umorzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]), została w istotny sposób zmieniona, m. in. przez wyeliminowanie z niej sformułowania dotyczącego nieodpłatności nabycia tego prawa. Ponadto roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności dotyczyło jedynie nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340, z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668), a przedmiotowa nieruchomość nie leży na tych obszarach. Wynika stąd, że nawet gdyby zastosować w sprawie przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., to i tak nie mogło by dojść do nieodpłatnego nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego. W podsumowaniu tej części rozważań należy stwierdzić, że sprawa została rozstrzygnięta na podstawie właściwych i mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że zaskarżona decyzja nie zawiera analizy porządku prawnego za okres obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. W uzasadnieniu tej decyzji znalazł się bowiem wywód prawny dotyczący przyczyn niezastosowania przepisów tej ustawy w niniejszej sprawie. Skoro pogląd ten jest prawidłowy, to szczegółowa analizy innych przepisów tej ustawy była zbędna i organ administracji słusznie ją pominął. Przechodząc do oceny przyczyn odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności na gruncie przepisów obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., należy zaakceptować stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jedynym przepisem ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przewidującym nieodpłatne przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest przepis art. 5 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nie było w sprawie sporne, że żadna ze wskazanych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia [...], którym skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz z wpisów w dziale II księgi wieczystej Nr Kw. [...] prowadzonej dla tej nieruchomości, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego o którego przekształcenie stara się skarżący, nastąpiło odpłatnie na podstawie notarialnej umowy wieczystego użytkowania z dnia [...]. Ani z tych dokumentów, ani też z jakichkolwiek innych dowodów, bądź choćby twierdzeń skarżącego nie wynika, aby prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione w warunkach, a jakich mowa w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Dlatego organy administracji zasadnie uznały, że zastosowanie tego przepisu nie było w sprawie możliwe. W konsekwencji nie było też możliwe nieodpłatne przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo jej własności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. nie przewidywała w żadnym czasie nabywania prawa własności nieruchomości, do których osoby fizyczne miały wcześniej prawo użytkowania wieczystego, z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy. Pierwotny tekst art. 1 ust. 1 tej ustawy przewidywał bowiem, że osobom fizycznym wymienionym w tym przepisie przysługiwało roszczenie o nabycie prawa własności nieruchomości pozostających w ich użytkowaniu wieczystym w warunkach o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Dopiero natomiast ostateczna decyzja właściwego organu o nabyciu własności nieruchomości, wywoływała skutek nabycia prawa i stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lipca 2003 r.). Po tej dacie natomiast zmienione brzmienie art. 1 ust. 1 tej ustawy przewidywało wprawdzie nabywanie prawa własności nieruchomości, do których osoby fizyczne miały wcześniej prawo użytkowania wieczystego, z mocy samego prawa, ale dopiero z dniem, w którym decyzja właściwego organu o nabyciu prawa własności nieruchomości stałą się ostateczna. Taka decyzja jednak w sprawie nie zapadła. Nie mógł również odnieść skutku zarzut niekonstytucyjności art. 8 i 9 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przede wszystkim należy stwierdzić, że sądy nie są uprawnione do stwierdzenia niezgodności przepisów z konstytucją, gdyż do tego powołany jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny (por. teza III postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2004 r., II CK 421/03, LEX nr 174137). Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do konstytucyjności przepisów ustaw, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy (art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz. U. Nr 102/97 poz. 643 ze zm.). Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, LEX nr 236849). Wskazana sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przepis art. 8 ustawy o z dnia 29 lipca 2005 r. stanowiący normę przechodnią, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, co wyjaśniono wyżej. Dlatego nawet jego ewentualna niekonstytucyjność nie mogłaby mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podobnie należy ocenić zarzut niekonstytucyjności art. 9 pkt 2 tej ustawy. Ponieważ nawet w razie stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu i wynikłej z tego możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., nie mogłoby dojść do uwzględnienia wniosku skarżącego o nieodpłatne nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, co również szczegółowo wyżej wyjaśniono, to nie można przyjąć, aby od odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące konstytucyjności art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Poza tym Sąd w niniejszym składzie nie powziął zasadniczych wątpliwości co do konstytucyjności art. 8 i art. 9 pkt 2 wskazanej ustawy. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).