I OSK 209/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 554/07 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 554/07 oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 24 sierpnia 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność J. W., położonej na terenie gminy N. obręb C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,1796 ha, nr [...] o pow. 0,7639 ha, nr [...] o pow. 0,0601 ha i nr [...] o pow. 0,4925 ha. Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia 27 września 2006 r. zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.; dalej ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r.) decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie powyższej nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał przy tym, że wnioskowane grunty, zgodnie z decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 1998 r nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi w brzmieniu nadanym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], przeznaczone zostały pod budowę autostrady płatnej A-4 na odcinku Zgorzelec - Krzyżowa w województwie jeleniogórskim. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu na zajęcie omawianych działek oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. W., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] uchylił pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji oraz orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie opisanej na wstępie nieruchomości, a w pozostałym zakresie decyzję Wojewody Dolnośląskiego utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa stwierdził, że organ wojewódzki w osnowie swej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nie wskazał, jakiemu podmiotowi przyznaje uprawnienie do dysponowania nieruchomością, wobec czego zachodziła konieczność uchylenia tego rozstrzygnięcia we wskazanej części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty przez udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na drogę. Zaistniały bowiem przewidziane w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przesłanki warunkujące udzielenie przedmiotowego zezwolenia. Na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uruchomiona została procedura wywłaszczeniowa i postępowanie to dotychczas nie zostało zakończone. W sprawie zachodzi ponadto "uzasadniony przypadek", o jakim mowa w powołanym przepisie ustawy. Organ podkreślił również, że planowana inwestycja została zakwalifikowana do zadań, które mają być współfinansowane przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności. Brak prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością wstrzymuje rozpoczęcie i prowadzenie robót przewidzianych w harmonogramie. Może to doprowadzić do cofnięcia przyznanych na ten cel środków z Unii Europejskiej w kwocie 252.040.940 euro (stanowiące 82% wartości całego kontraktu), które to środki muszą być wykorzystane do dnia 31 grudnia 2008 r. Ponadto, została zakończona procedura przetargowa mająca na celu wyłonienie wykonawcy omawianej inwestycji. W związku z przewidywanymi procesami wywłaszczeniowymi i koniecznością uzyskania decyzji środowiskowej w warunkach przetargowych umieszczono zapis informujący, iż wykonawca uzyska prawo dostępu do placu budowy do dnia 27 lutego 2007 r. Decyzję Ministra Budownictwa J. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 554/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę J. W. oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z treść art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, wynika że zaistnienie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pilna potrzeba uzyskania prawa do dysponowania terenem przez wykonawcę w celu rozpoczęcia robót budowlanych uzasadnia nadanie decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest ustalenie, że została wszczęta stosowna procedura wywłaszczeniowa, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem, które podlega kontroli co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tego postępowania. W sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości postępowanie zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 sierpnia 2006 r., doręczonego także skarżącemu. Spełniona zatem została pierwsza z przesłanek warunkujących zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Organy dokonały ponadto prawidłowej oceny wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co do potrzeby zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Powołane tam okoliczności dotyczące koniczności rozbudowy sieci dróg, w tym budowy autostrad, ich znaczenie dla rozwoju regionu i kraju oraz przyznanie na ten cel środków finansowych z Unii Europejskiej i związany z tym obowiązek terminowego ich wykorzystania są powszechnie znane i jako takie - zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. - nie wymagają dowodu. Szczegółowego dowodzenia nie wymaga również okoliczność, że realizacja inwestycji na przedmiotowym odcinku jest kolejnym etapem rozbudowy autostrady A-4, która w całości stanowić będzie główny szlak tranzytowy o charakterze krajowym jak i międzynarodowym. Nie może więc budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. W konsekwencji zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony. Za bezzasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zezwolenie na zajęcie nieruchomości bez przyznania właścicielowi odszkodowania, mimo dokonanego w ten sposób wywłaszczenia. Odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności następuje w postępowaniu wywłaszczeniowym i dopiero konsekwencją takiego wywłaszczenia jest obowiązek ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepisy prawa nie przewidują natomiast możliwości przyznania właścicielowi odszkodowania w przypadku wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o jakim mowa w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, iż organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na: a. błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721, ze zm.) poprzez wadliwą ocenę okoliczności sprawy i w konsekwencji bezpodstawnie przyjęcie - przez organ administracji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie- istnienia "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 17 cyt. ustawy, uprawniającego do niezwłocznego zajęcia nieruchomości skarżącego i pozbawienia go tym samym własności tych nieruchomości, b. niezastosowaniu art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa oraz w konsekwencji wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku, który pozbawia skarżącego możliwości realizacji prawa własności w granicach określonych przez Konstytucję oraz aktualnie obowiązujące przepisy prawa, c. naruszeniu art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że konieczność wydatkowania środków unijnego Funduszu Spójności do dnia 31 grudnia 2008 r. stanowi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, uprawniający organy administracji do pozbawienia skarżącego własności bez odszkodowania, z powołaniem się na istnienie ważnego interesu publicznego, który w ocenie organów orzekających ma prymat nad prawem jednostki i uzasadnia naruszenie prawa skarżącego podlegającego konstytucyjnej ochronie prawnej zagwarantowanej w art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP, d. naruszeniu art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez pozbawienie skarżącego prawa własności z naruszeniem warunków przewidzianych w ustawodawstwie państwa polskiego, a w szczególności przepisów art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP, jak również art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 2. na podstawie art. 174 pkt.2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów zawartych w złożonym w dniu 22 października 2007r. piśmie skarżącego, stanowiącym uzupełnienie skargi, b. naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a przez niedokonanie przez WSA w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, c. naruszenie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo wynikającej z art. 135 P.p.s.a., powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażone w art. 6 i 8 k.p.a. d. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. art. 233 § 1 k.p.c. i art. 227 k.p.c. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, umożliwiającego dokładne wyjaśnienie okoliczności w sprawie i uwzględnienie słusznego interesu obywatela, natomiast oparcie rozstrzygnięcia na podstawie mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad indywidualnym, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skutek uchybienia przez Sąd obowiązkowi zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz ustalenia właściwego stanu faktycznego, naruszony został przepis art. 17 ust. 1 Ustawy w ten sposób, iż pozbawił skarżącego - pomimo braku istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w ww. przepisie - własności działki ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], gmina N., obręb C. Powyższy aspekt sprawy powinien być ponownie wyjaśniony, gdyż umknął on całkowicie uwadze organów orzekających i który WSA w Warszawie całkowicie pominął, rozstrzygając niniejszą sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, a zatem Sąd II instancji zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Autor tego środka zaskarżenia wytknął Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Należało zatem w pierwszej kolejności zająć się zarzutami opartymi na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W powyższym zakresie kasator sformułował ocenę, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu tego orzeczenia nie ustosunkowano się do argumentów zawartych w piśmie skarżącego z dnia 20 października 2007 r., złożonym w dniu 22 października 2007 r., uzupełniającym wcześniej złożoną skargę. Powołany przepis niewątpliwie nakłada na sąd obowiązek zawarcia w uzasadnieniu określonych elementów. Stanowi on bowiem, że pisemne motywy wyroku oddalającego skargę powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominął w ogóle sam fakt złożenia wskazanego pisma oraz nie odniósł się w ogóle do zawartych tam wywodów. Samo nieprzeanalizowanie argumentów skarżącego nie przesądza jednak o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do art.174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Musi zatem istnieć potencjalny związek pomiędzy wytkniętym uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zaś, aby omawiana wada procesowa w rozpoznawanej sprawie mogła spowodować tego rodzaju skutki. Dodatkowo zauważyć należy, iż w piśmie złożonym w dniu 22 października 2007 r. J. W. zarzucił, że z chwilą odjęcia mu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad prawa posiadania działki [...] utracił dostęp do działek nr [...] i nr [...], co jest równoznaczne z pozbawieniem go prawa do korzystania z tych gruntów. Tymczasem decyzje kontrolowane przez Sąd I instancji nie odnosiły się w ogóle do żadnej z powołanych przez skarżącego działek. Rozstrzygały one wyłącznie w kwestii zajęcia działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], nie ingerowały natomiast w uprawnienia skarżącego do innych nieruchomości. Ponadto wprawdzie jedną z przesłanek wydania takiego zezwolenia jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ale postępowania w obu kategoriach spraw są odrębne. W postępowaniu o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie terenu nie mogą być więc rozstrzygane kwestie, które będą dopiero rozważane w postępowaniu wywłaszczeniowym, a zatem w dalszych etapach kolejnych działań organów administracji publicznej. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a, który zdaniem kasatora miał polegać na niedokonaniu przez WSA w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym nierozpoznaniu istoty sprawy. Po pierwsze Sąd I instancji nie rozstrzyga sam spraw administracyjnych. Nie dokonuje zatem ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie kontroluje prawidłowość takich ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, mają natomiast obowiązek rozstrzygać w granicach danej sprawy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzony z podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanych granic sprawy sądowoadministracyjnej nie przekroczył. Badał bowiem legalność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie zezwolenie na niezwłoczne zajęcie terenu, w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Nie mógł zaś, wbrew oczekiwaniom skarżącego, poddawać merytorycznej analizie takich zarzutów skarżącego, które w istocie dotyczyły samej lokalizacji autostrady oraz wywłaszczenia gruntów pod budowę tej drogi. Zaskarżony wyrok nie narusza też art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa, trafnie nie dopatrując się przy jej podjęciu żadnych istotnych naruszeń prawa, w tym uchybień przepisom procedury administracyjnej. W konsekwencji chybiony jest również wytyk złamania art.135 P.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę prawną np. do uchylenia decyzji organu I instancji, wówczas, gdy przedmiotem skargi była decyzja organu odwoławczego, którą Sąd uznał za niezgodną z prawem, a uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie uznał, że decyzja Ministra Budownictwa odpowiada prawu, a tym samym przez oddalenie skargi przyjął, że zgodna z prawem jest i decyzja organu I instancji. Nie było zatem jakichkolwiek podstaw do skorzystania z uprawnień zawartych w art. 135 P.p.s.a. Kolejny zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie znajduje jakiegokolwiek odniesienia w rozważaniach pełnomocnika zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie wiadomo zatem na czym miałoby polegać złamanie zaskarżonym wyrokiem tego przepisu. Ponadto zauważyć należy, że powołany przepis stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Art. 133 § 1 P.p.s.a. zostałby więc naruszony, gdyby sąd przesłuchiwał na przykład świadków. Takie fakty nie miały zaś miejsca. Nie ulega też wątpliwości, że zaskarżony wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy, jak tego wymaga omawiany przepis. Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. art. 233 § 1 k.p.c. i art. 227 k.p.c. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Formułując taki wytyk, kasator zdaje się nie zauważać, że art. 106 § 5 P.p.s.a zawiera odesłanie nie tylko do określonych przepisów kodeksu postępowania cywilnego, ale i art.106 § 3 P.p.s.a., ustanawiającego kompetencje do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w trybie art.106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się na przepisy art.106 § 5 P.p.s.a. i przepisy k.p.c. jest bezprzedmiotowe. Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 2, art. 21, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP, zauważyć należy, że wszystkie te normy należą do przepisów ustrojowych. Nie są tym samym przepisami prawa materialnego w znaczeniu art. 174 P.p.s.a. Nie są więc adekwatnymi wzorcami kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą dotyczyć wyłącznie norm, które stosował albo powinien zastosować Sąd I instancji. Przepisy Konstytucji mogą zaś stanowić podstawę orzekania zupełnie wyjątkowo, w tych szczególnych sytuacjach, w których brak jest zawartych w ustawach zwykłych, uregulowań odnoszących się do pewnego stanu faktycznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2003r, sygn. II CKN 425/01). Przepisów Konstytucji RP nie stosuje się zatem bezpośrednio, wówczas gdy dana sprawa znajduje uregulowanie w ustawie zwykłej. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż kwestie zajmowania terenów pod budowę dróg podlegają przepisom ustaw zwykłych, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W sprawach tych treść powołanych norm konstytucyjnych może wytyczać kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązujące prawa. Przepisy te nie mogą natomiast stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. W konsekwencji zarzut naruszenia norm konstytucyjnych może stanowić podstawę kasacyjną tylko w powiązaniu z przepisami prawa materialnego lub przepisów postępowania w znaczeniu art.174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie bowiem zinterpretował ten przepis oraz niewadliwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" uzasadniający wydanie na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z akt sprawy wynika bowiem, że autostrada A-4, która ma przebiegać przez nieruchomość skarżącego, jest niewątpliwie inwestycją mającą bardzo duże znaczenie dla sieci dróg krajowych, a ponadto włącza sieć dróg polskich w tranzytowy system europejski. Planowana inwestycja została zakwalifikowana do zadań, które mają być współfinansowane przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności. Środki te miały być wykorzystane do 31 grudnia 2008 r. i mogły być cofnięte w przypadku niedotrzymania terminu realizacji zadania. Zastosowanie trybu szczególnego, wynikającego z art. 17 cyt. ustawy spowodowane było konieczności uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak uprawnień do dysponowania przedmiotową nieruchomością wstrzymywał rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem. Z akt sprawy wynika również, że pertraktacje dot. odstąpienia nieruchomości nie dawały rezultatu, a postępowanie wywłaszczeniowe było długoletnie, gdyż skarżący korzystał ze służących mu środków odwoławczych. Te okoliczności wskazują, że zasadnie uznano, iż wylegitymowanie się inwestora prawem do nieruchomości powinno nastąpić w trybie natychmiastowym. W tym stanie rzeczy należało zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że w sprawie wystąpiły przesłanki zarówno co do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego, jak i nadanie temu zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności, co w pełni uzasadnia rozstrzygnięcie organu w sprawie, a w konsekwencji także oddalenie skargi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.