II OSK 657/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 824/07 odrzucające skargę W. W. na postanowienie Dyrektora [...]Parku Narodowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 824/07 odrzucił skargę W. W. na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), nie jest czynnością prawną naruszającą prawa osób trzecich oraz nie jest wydawane przez organ administracji niezespolonej, a wobec nie spełnienia obu tych przesłanek nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 45 w zw. z art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), co sugerowała skarżąca. Jak bowiem wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, ustanowienie organów administracji niezespolonej może następować wyłącznie w drodze ustawy, jeżeli jest to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar jednego województwa. Wykaz organów administracji niezespolonej określa załącznik do ustawy, w którym nie wymieniono dyrektora parku narodowego jako organu administracji niezespolonej. Sąd I instancji wskazał, że postanowienie uzgadniające projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zatem nawet nie projekt planu zagospodarowania przestrzennego) na podstawie art. 10 ust.6 ustawy o ochronie przyrody ma wprawdzie charakter czynności prawnej, jednak w przepisie art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie nie chodzi o wszystkie czynności prawne dokonywane przez organy administracji publicznej, a tylko o takie, które nie podlegają innym regulacjom szczegółowym i uregulowanej tam procedurze zaskarżenia. W przeciwnym przypadku na zasadzie art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie można byłoby zaskarżyć każdą decyzję, czy też akt prawa miejscowego. Jednak akty te, ich podejmowanie i środki zaskarżenia są szczegółowo i odrębnie uregulowane. Sąd dodał ponadto, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 106 Kpa, zaś w myśl § 5 tego przepisu, na takie postanowienie służy zażalenie. Jednocześnie Sąd wskazał, że aby zaskarżyć czynność prawną w trybie art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie musi ona naruszać interes osób trzecich. W ocenie Sądu natomiast zaskarżone postanowienie, które w tym wypadku ma charakter uzgodnienia, nie dotyczy skarżącej (nie jest ona jego adresatem), nie wpływa na zakres jej praw i obowiązków. Takim aktem, który na płaszczyźnie planowania przestrzennego wpływa na prawa i obowiązki obywateli jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zatem nawet nie studium, którego dotyczy zaskarżone postanowienie), jako akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący. Nie sposób zatem, aby zaskarżone postanowienie uzgadniające naruszało prawa osób trzecich. W. W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 w związku z art. 44 i art. 5 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania, art. 9 pkt 3 tejże ustawy, poprzez jego niezastosowanie; oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 45 w zw. z art. 44 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, co doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że brak jest także podstaw do przyjęcia , że istnienie zażalenia z art. 106 § 5 kpa jest przeszkodą do złożenia skargi w trybie art. 44 w zw. z art. 45 ustawy o administracji rządowej, może być bowiem tak, że jednostce przysługuje kilka środków odwoławczych o zróżnicowanym charakterze. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca chce wskazać, że dany środek odwoławczy jest jedyny, wyraźnie o tym stanowi. Przyjmując natomiast pogląd, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest jednak stosowanie art. 106 § 5 kpa, pozbawia się skarżącą możliwości złożenia odwołania od zaskarżonego postanowienia. Legitymację do złożenia zażalenia na to postanowienie ma bowiem jedynie organ gminy. Nie sposób natomiast, zdaniem pełnomocnika zgodzić się tezą, że jakikolwiek środek odwoławczy przysługujący komukolwiek spełnia warunek istnienia prawa do sądu. Odnosząc się do rozważań Sądu I instancji w zakresie braku interesu prawnego skarżącej, pełnomocnik wskazał, że wprawdzie skarżąca nie jest adresatem postanowienia dyrektora [...] Parku Narodowego, ale postanowienie to narusza jej interes prawny - prawo własności. W szczególności jest ograniczona w prawie do zabudowy nieruchomości Postanowienie to wskazuje konkretne przeznaczenie nieruchomości i nakazuje wprowadzenie zakazu zabudowy. Wprawdzie nie odnosi skutku bezpośrednio ale wiąże organ uchwalający studium (art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody - forma uzgodnienia). Zapis studium wiąże z kolei radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już wiąże skarżąca. Na żadnym etapie procedury planistycznej skarżąca nie będzie już mogła podnosić naruszenia swojego prawa własności. Wszak studium nie jest do niej skierowane, a zakaz ten nie pojawia się na etapie uchwalania planu. A trudno przyjąć, że zakres kognicji w przypadku skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje uchwałę w sprawie miejscowego planu, w sprawie studium i jeszcze w sprawie postanowienia dyrektora parku narodowego w jednym postępowaniu. Przyjmując, że na postanowienie dyrektora [...] Parku Narodowego skarga nie przysługuje, Sąd I instancji na trwałe zamyka skarżącej prawo do sądu i sądowej ochrony jej własności przed nielegalnym działaniem administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] dotyczące uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Podstawę prawną wydania tego postanowienia stanowi art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Przepis ten nakłada zatem na organ sporządzający studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązek współdziałania z dyrektorem parku narodowego. Natomiast w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uzgodnienie takie jest dokonywane w trybie art. 106 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, iż stroną takiego postępowania incydentalnego jest strona postępowania głównego, która ma te same uprawnienia procesowe, co w postępowaniu administracyjnym. Wskazać ponadto należy, że stosownie do § 5 powołanego przepisu na postanowienia, wydane w tym trybie przysługuje zażalenie. Do rozpatrzenia zażalenia właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego. Nie istnieje natomiast możliwość zaskarżenia tego postanowienia bezpośrednio do sądu wojewódzkiego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005). Skarga do sądu administracyjnego przysługuje dopiero na postanowienie organu odwoławczego Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Mając na względzie powołane przepisy wskazać należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego, organem właściwym do jego rozpoznania jest Minister Środowiska wykonujący zadania przy pomocy Głównego Konserwatora Przyrody, jako organu nadrzędnego w rozumieniu art. 17 pkt 3 kpa w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Prawo wniesienia takiego zażalenia przysługuje natomiast każdemu, kto wykaże interes prawny do występowania w sprawie. Skoro zatem ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje sposób i tryb zaskarżenia w/w postanowienia, to wyklucza to możliwość złożenia skargi na to postanowienie w trybie art. 44 w zw. z art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie. W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy o administracji rządowej w województwie nie mogą zostać uwzględnione, bowiem ustawa ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W świetle powołanych wyżej okoliczności, wskazać należy, iż stosownie do art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Biorąc zatem pod uwagę, że skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie złożyła zażalenia na zaskarżone postanowienie, stwierdzić należy, iż nie wyczerpała ona toku instancji, a tym samym skarga podlegała odrzuceniu. W tej sytuacji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji, skoncentrowano się w nim bowiem głównie na analizie przepisów ustawy o administracji rządowej w województwie, która nie miała zastosowania w sprawie, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, gdyż w sprawie zachodzi przesłanka odrzucenia skargi. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., postanowił oddalić skargę kasacyjną. O kosztach zastępstwa procesowego nie orzeczono w postanowieniu, ponieważ przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.