II GSK 310/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1432/07 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zasądzić od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. P. S.A. w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1432/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T.P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: TP S.A.) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes UKE działając na podstawie art. 104 k.p.a., w związku z art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 i art. 87d ust. 1 i 2 w związku z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz w zw. z art. 4 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) wprowadził z urzędu do stosowania przez TP S.A. ofertę ramową określającą warunki dostępu do lokalnej pętli abonenckiej przez dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych. Decyzja ta została w części zmieniona decyzją z dnia [...] października 2006 r. Postanowieniem (bez daty) Prezes UKE, działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, po rozpatrzeniu wniosku K. I. G. E. i T. z siedzibą w W. (dalej: KIGEiT) z dnia 1 grudnia 2006 r., jak to określił, wyjaśnił wątpliwości wnioskodawcy co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r. zmieniającej decyzję Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r., w zakresie: czy w świetle decyzji TP S.A. jest zobowiązana do świadczenia usługi na lokalnych pętlach abonenckich, na których TP S.A. świadczy usługę hurtowego dostępu do sieci (tzw. WLR - z ang. wholesale line rental). Przedmiotowe postanowienie nie zawierało osnowy(rozstrzygnięcia). W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy TP S.A. podała, że osnowa postanowienia wyjaśniającego wątpliwości powinna wprost wskazywać, w jaki sposób organ rozstrzyga wątpliwości co do treści decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła zaś, że osnowa postanowienia nie wyjaśniła wątpliwości, które zdaniem KIGEiT istniały co do treści decyzji Prezesa UKE. Takiego wyjaśnienia nie stanowił w ocenie spółki zwrot "wyjaśniam wątpliwości wnioskodawcy co do treści decyzji". W ocenie skarżącej stanowiło to podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również pominięcie daty skutkowało zdaniem skarżącej koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia. Nadto spółka podała, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie jest dopuszczalne orzeczenie co do istoty sprawy, gdyż pozbawiłoby to strony możliwości wnioskowania o weryfikację rozstrzygnięcia w administracyjnym toku postępowania. Takie rozstrzygnięcie byłoby niezgodne z art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". W ocenie spółki nie występowały też wątpliwości co do treści decyzji, ponieważ w sposób oczywisty dała ona odpowiedź, na jakich łączach TP S.A. jest obowiązana świadczyć usługę. Oferta nie zobowiązała TP S.A. do świadczenia usługi (zdefiniowanej w Części I, pkt 1.1. Definicje i terminy, ppkt 38 oferty) na lokalnych pętlach abonenckich, na których Spółka świadczy usługę hurtowego dostępu do sieci TP S.A. W dniu [...] czerwca 2007 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 113 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku TP S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i w zakresie wniosku KIGEiT wyjaśnić, że zgodnie z przedmiotową decyzją TP S.A. jest zobowiązana do świadczenia usług hurtowego dostępu do sieci na lokalnych pętlach abonenckich, na których TP S.A. świadczy usługę hurtowego dostępu do sieci (ang. WLR). Prezes UKE uznał, że z uwagi na niejednoznaczne sformułowania postanowień decyzji zachodziła konieczność wyjaśnienia jej treści we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu organ zaznaczył, iż rodzaje lokalnych pętli abonenckich, na których TP S.A. nie jest zobowiązana do świadczenia usługi dostępu zostały wymienione w punkcie 2.1.2. ppkt 2 oferty, który stanowi katalog zamknięty. Nie zostały tam wymienione łącza, na których TP S.A. świadczy usługi WLR. Ponadto organ powołał się także na stwierdzenia zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2006 r., w myśl, których "pod pojęciem usługi dostępu do sieci stacjonarnej, które TP S.A. świadczy na danym łączu abonenckim, należy rozumieć zarówno usługi detaliczne, jak i usługi hurtowe oferowane innym operatorom w celu ich dalszej odsprzedaży (tj. usługa hurtowego dostępu do sieci - z ang. wholesale line rental)". Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez TP S.A. organ wskazał definicję pojęcia abonenta w punkcie 1.1. ppkt 1 oferty. Stwierdził, że niewłaściwe jest ograniczanie dostępu tylko i wyłącznie do abonentów TP S.A., o co spółka wnioskowała. Organ zwrócił uwagę, iż "Regionalne i Lokalne Punkty Dostępu do Usługi" umożliwiają również dostęp do abonentów, którzy nie są abonentami TP. Nadto organ uznał, że w przypadku usług szerokopasmowej transmisji danych ([...]) dla abonenta niebędącego abonentem TP podanie numeru KNA nie jest obligatoryjne, zaś brak podania numeru KNA oraz nazwy abonenta nie może rzutować na świadczenie usługi, jeżeli inne podane w zamówieniu informacje pozwalają na określenie łącza, na którym ma być świadczona ta usługa. Przyjęcie bezwzględnej konieczności podawania ww. informacji oraz wyłączenie z oferty ramowej łączy, na których świadczona jest usługa hurtowego dostępu do sieci, zostało uznane przez Prezesa UKE za niezasadne i prowadzące do dyskryminującego traktowania abonentów, co byłoby sprzeczne z decyzją Prezesa UKE. Nie zachodziła też, zdaniem organu, sytuacja obiektywnych problemów związanych z brakiem dostępu TP do lokalu abonenta, dla którego inny przedsiębiorca telekomunikacyjny świadczy usługi detaliczne w oparciu o świadczoną przez TP S.A. usługę hurtowego dostępu do sieci TP S.A. W ocenie organu brak było także uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia, bowiem nie jest możliwe w ramach postępowania odwoławczego stosowanie sankcji nieważności decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. T.P. S.A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu przedmiotowej skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienia Prezesa UKE zostały wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braku osnowy i daty wydanego postanowienia o nr [...] Sąd uznał, iż uchybienia te nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia wydanych przez organ postanowień w przedmiocie wniosku złożonego przez KIGEiT o wyjaśnienie treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rygor stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku osnowy nie dotyczy decyzji lub postanowień, które mogą zostać skorygowane w trybie art. 138 k.p.a. przez organ drugiej instancji lub organ, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej podnoszącego brak daty w pierwszym postanowieniu wydanym przez Prezesa UKE to uchybienie to, w ocenie Sądu, nie było uchybieniem, które skutkowało koniecznością uchylenia tego postanowienia. Sąd podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jako minimum traktuje się cztery elementy decyzji, tzn. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Do elementów tych nie zalicza się daty wydania orzeczenia, choć wskazuje ona na istotny element decyzji (postanowienia) pozwalając ustalić, w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługiwały na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi. W kwestii powołania Prezesa UKE Sąd uznał, iż badanie prawidłowości powołania osoby A. S. na stanowisko Prezesa UKE przekraczało ramy niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu nie były uzasadnione argumenty strony w przedmiocie naruszenia art. 113 § 2 k.p.a., polegającego na merytorycznej zmianie (uzupełnieniu) decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r. w niedopuszczalny sposób poprzez zastosowanie instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W ocenie Sądu zawarte w treści art. 113 § 2 k.p.a. reguły wyznaczające granice wyjaśnienia treści wydanego przez organ rozstrzygnięcia, nie zostały w niniejszej sprawie przekroczone. Sąd podkreślił, iż słusznie organ powołał się na stwierdzenie zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. w myśl, którego "pod pojęciem usługi dostępu do sieci stacjonarnej, które TP S.A. świadczy na danym łączu abonenckim należy rozumieć zarówno usługi detaliczne, jak i usługi hurtowe oferowane innym operatorom w celu ich dalszej odsprzedaży (tj. usługa hurtowego dostępu do sieci - z ang. wholesale line rental)". Również sama oferta ramowa została sformułowana w sposób bardzo szeroki i ogólny jako "oferta określająca ramowe warunki dostępu do lokalnej pętli abonenckiej przez dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych". Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż w tej ofercie chodzi tylko i wyłącznie o abonentów TP S.A., zaś nie obejmuje ona swoim zakresem sprzedaży usług odbiorcom, którzy nie są abonentami tej spółki. Rację w ocenie Sądu miał organ twierdząc, iż odmienna interpretacja prowadziłaby do dyskryminacji i nierównego traktowania tych podmiotów, które nie są abonentami TP S.A., a zamierzają skorzystać z usługi szerokopasmowej transmisji danych za pośrednictwem innego, niż skarżąca spółka, operatora telekomunikacyjnego. W ocenie Sądu nie doszło także do nadużycia przez organ instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. O tym, iż takie wątpliwości zaistniały, świadczyła zdaniem Sądu I instancji sama treść wniosku KIGEiT. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, iż warunkiem niezbędnym do złożenia zamówienia jest podanie numeru abonenta. Zdaniem KIGEiT (wnioskodawcy) TP S.A. wyprowadziła wniosek, że abonent nieposiadający abonamentu telefonicznego w TP nie będzie mógł skorzystać z usługi dostępu szerokopasmowego. W przypadku abonenta WRL (hurtowego) nie jest on abonentem TP S.A., a tym samym nie może być spełniony wymóg dotyczący podania numeru KNA abonenta TP. W tej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji trafnie organ uznał, że kwestia ta wymagała wyjaśnienia w trybie art. 113 k.p.a. Od powyższego wyroku TP S.A. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła przedmiotowe orzeczenie w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Naruszenie polegało na niestwierdzeniu nieważności w całości postanowień wydanych przez Prezesa UKE, pomimo, że w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zapadło tylko w jednej instancji, 2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie polegało na nieuchyleniu postanowień wydanych przez Prezesa UKE w całości, pomimo, że postanowieniem Prezesa UKE z dnia [...[ czerwca 2007 r. wyjaśniającym wątpliwości co do treści decyzji wprowadzone zostały merytoryczne zmiany do decyzji, 3) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie polegało na niestwierdzeniu nieważności w całości postanowień pomimo, iż zostały one wydane przez osobę nieprawidłowo powołaną na stanowisko Prezesa UKE. TP S.A., uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niestwierdzenia nieważności postanowień wydanych z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podała między innymi, że jeżeli postanowienie wyjaśniające nie zawierało rozstrzygnięcia (osnowy), organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był uprawniony do uchylenia postanowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W ocenie skarżącej spółki w takim przypadku zastosowanie winien mieć art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien uchylić postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem z uwagi na niezawarcie rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu, sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Gdyby organ zastosował normę określoną w art. 138 § 2 k.p.a., możliwe byłoby wydanie postanowienia w I instancji, które każda ze stron mogłaby zaskarżyć w administracyjnym toku postępowania w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej wydanie przez organ aktu administracyjnego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowiło rażące naruszenie prawa i potwierdzało zasadność zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych przez Prezesa UKE postanowień. TP S.A. podniosła, że dokonując wyjaśnienia treści decyzji organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani też go uzupełnić. W ocenie spółki Prezes UKE zobowiązał TP S.A. do zastąpienia zapisów, które są jednoznaczne. Zdaniem skarżącej w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając rozstrzygnięcie Prezesa UKE za prawidłowe, stanął na stanowisku, że treść decyzji zatwierdzającej ofertę ramową nie stanowi granicy, która wyznacza obowiązek TP S.A. W ocenie skarżącej pogląd Sądu pierwszej instancji jest sprzeczny z treścią art. 113 § 2 k.p.a., który w niniejszej sprawie powinien być rozpatrywany w uwzględnieniem reguł wynikających z art. 43 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 22 Konstytucji. Zdaniem TP S.A. niezgodne z prawem było także rozstrzygnięcie, w którym Sąd odmówił badania, czy decyzja została wydana przez osobę, która została prawidłowo powołana na stanowisko Prezesa UKE. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że przyjęcie, iż akt administracyjny wydany przez osobę nieuprawnioną nie może być poddany kontroli w zakresie powołania tej osoby, skutkować może funkcjonowaniem w obiegu aktów administracyjnych, które nie są "legalne", bez możliwości obrony swoich praw przez podmiot, na którego prawa i obowiązki ma wpływ akt administracyjny. Spółka uznała za szczególnie niebezpieczną sytuację, w której wadliwie powołana osoba może zastosować środki przymusu w celu wykonania swojego rozstrzygnięcia lub nałożyć kary pieniężne przewidziane w Prawie telekomunikacyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 p.p.s.a "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". Taka regulacja oznacza, że wolą ustawodawcy jest, iż sąd administracyjny ma obowiązek badania z urzędu dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy. Niedopuszczalność skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego stosowanie art. 189 p.p.s.a. nie jest uzależnione ani od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ani od tego czy zachodzą te podstawy odrzucenia skargi, które powodują nieważność postępowania braną pod uwagę z urzędu w myśl art. 183 § 1 zdanie pierwsze in fine p.p.s.a. Pogląd taki prezentowany jest w doktrynie i przeważa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 419 - 420 i powołane tam orzecznictwo). Opierając się na przedstawionych założeniach Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pominąć, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., to jest z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Rozumowanie Sądu, które doprowadziło do takiego wniosku, przebiegało w następujących etapach. 1. Okolicznością bezsporną w sprawie, przyznawaną przez Prezesa UKE na wszystkich etapach postępowania sądowoadministracyjnego, a także w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r., jest to, że wcześniejsze, nazwane postanowieniem, pismo bez daty nie zawierało rozstrzygnięcia (osnowy). Stwierdzenie "Wyjaśniam wątpliwości co do treści decyzji (...)" nie stanowi rozstrzygnięcia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Zawarte w uzasadnieniu postanowienia odniesienia do poszczególnych punktów oferty ramowej nie mogą być kwalifikowane jako rozstrzygnięcie w sprawie, której zakres i przedmiot określał wniosek strony o wyjaśnienie wątpliwości. 2. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie akceptowana jest koncepcja tak zwanych nieaktów, to jest czynności, które z uwagi na brak prawnych cech o charakterze zewnętrznym nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej. W przypadku wydania nieaktu nie powstają żadne skutki, jakie prawo łączy z wydaniem aktu, w szczególności decyzji lub postanowienia. Inaczej rzecz się ma w przypadku aktów dotkniętych jedynie nieważnością z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Takie akty pozostają w obrocie i wywołują wszelkie skutki dopóki, dopóty nie zostanie stwierdzona ich nieważność w trybie art. 156 – 158 k.p.a. Nie znajduje natomiast należytego oparcia w przepisach k.p.a. koncepcja tak zwanej bezwzględnej nieważności aktów z zakresu administracji publicznej prezentowana niegdyś w orzecznictwie sądów powszechnych (szerzej na te tematy: M. Jaśkowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 r., str.932 - 937 i powołane tam literatura i orzecznictwo). 3. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. "postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania". Spornym pozostaje, brak których z wymienionych elementów powoduje, że nazwane postanowieniem pismo (czynność) nie jest aktem o prawnych cechach zewnętrznych postanowienia. W powszechnie powoływanym i akceptowanym w doktrynie oraz orzecznictwie wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, z. 9 - 10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego) stwierdzono, że "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Podobieństwo regulacji zawartych w art. 124 § 1 i w art. 107 § 1 k.p.a. pozwala odnieść ten pogląd do postanowień. Wobec tego uprawniony jest wniosek, że pismo niezawierające rozstrzygnięcia o istocie sprawy, w tym w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a., nie stanowi postanowienia, jest więc nieaktem. 4. Jeśli nawet przyjąć, że koncepcja nieaktów w przedstawionym ujęciu nie jest w pełni prawidłowa, działanie organu administracji publicznej polegające na sporządzeniu pisma niezawierającego rozstrzygnięcia nie może być uznane za wydanie indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej zewnętrznego, który stanowi "władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. (...) Akt administracyjny jest więc szczególną formą czynności prawnych organów administrujących, regulowaną przez przepisy prawa administracyjnego. Prawo administracyjne reguluje akty administracyjne jako działanie jednostronne i władcze, a więc takie, które posiadają wobec adresata moc obowiązującą i których wykonanie zapewnia szereg środków, którymi administracja dysponuje we własnym zakresie" (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń 2000 r., str. 167-168). Cech takich nie posiada pismo, które wobec braku rozstrzygnięcia nie pozwala odtworzyć woli organu administracji publicznej i jej mocy wiążącej, w szczególności zaś stwierdzić, jakie jednostronne i władcze działania organ podejmuje w stosunku do adresata pisma. Ponadto, skoro powszechne jest pojmowanie aktu administracyjnego jako oświadczenia woli organu administracji publicznej, to zgodnie z zasadą wiążącego charakteru zewnętrznych przejawów woli, nie można przyjąć, by doszło do wyrażenia woli w postaci aktu z zakresu administracji publicznej w sytuacji, gdy istota woli organu nie jest wyartykułowana w formie rozstrzygnięcia. 5. Przedstawione przesłanki prowadzą do wniosku, że nazwane postanowieniem pismo Prezesa UKE bez daty nie stanowiło ani postanowienia, ani innego aktu z zakresu administracji publicznej. Dlatego pismo to nie rozstrzygało wątpliwości co do treści decyzji i nie kończyło postępowania wywołanego wnioskiem KIGEiT o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. Rozstrzygnięcie co do tego wniosku zostało dokonane po raz pierwszy zaskarżonym postanowieniem, czego nie zmienia w żaden sposób okoliczność, że przed wydaniem postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony zgodnie z pouczeniem zawartym w nazwanym postanowieniem piśmie bez daty. 6. Na postanowienie wymienione w art. 113 § 2 k.p.a. przysługuje zażalenie. W przypadku wydania postanowienia przez ministra (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) za pośrednictwem art. 144 k.p.a. stosować należy art. 127 § 3 k.p.a., co oznacza, że od postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek taki dotyczący postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2007 r. nie został złożony. 7. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, do których zalicza się wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 8. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę niedopuszczalną z innych przyczyn niż wymienione w punktach 1 - 5 tego artykułu. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku, między innymi, niewyczerpania środków zaskarżenia. 9. Jak to już wyjaśniono stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku w formie postanowienia i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. Całkowicie odrębną kwestią jest zachowanie możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w miejsce skargi do sądu, o możności wniesienia której stronę błędnie pouczono. W każdym bądź razie zastosowanie art. 189 p.p.s.a nie przesądza ewentualnej niedopuszczalności kontroli sądowej postanowienia wydanego we właściwym trybie.