VI SAB/Wa 23/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci 1. Zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia złożonego przez T. S.A. dnia 28 marca 2006 r. wniosku i wydania w terminie 60 dni decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci z dnia [...] sierpnia 1994 r. zawartej pomiędzy T. S.A. a S. z siedzibą w Ł.; 2. Zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. 357 zł. (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15 czerwca 2007 roku (data prezentaty) T. SA (dalej T. SA) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) skargę na bezczynność organu, zarzucając Prezesowi UKE naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa poprzez rażące naruszenie ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych oraz wnosiła o zobligowanie Prezesa UKE na podstawie art. 149 ustawy do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci z dnia [...] sierpnia 1994 roku zawartej pomiędzy T. SA a S. z siedzibą w Ł. (dalej S.) poprzez ustalenie zasad rozliczeń na zakończenie połączeń strefowych w sieci T. SA i w sieci S., na zakończenie połączeń w obszarze tranzytowym i poza obszarem tranzytowym w sieci T. SA, za połączenia do numerów AUS oraz tranzyt połączeń z sieci S. przez sieci T. SA do sieci innych operatorów oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podała, że wniosek w przedmiotowej sprawie złożyła w dniu 28 marca 2006 roku. W dniu 12 kwietnia 2006 roku Prezes UKE zawiadomił T. SA o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. W dniu 18 kwietnia 2006 roku S. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Odpowiedź na powyższe stanowisko T. SA przesłała Prezesowi UKE w dniu 10 maja 2006 roku. W odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE T. SA przestawiła dalsze wyjaśnienia w sprawie w pismach z dnia 28 czerwca i 14 września 2006 roku. W dniu 14 czerwca 2006 roku T. SA otrzymała postanowienie Prezesa UKE o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 28 sierpnia 2006 roku. Kolejne postanowienia o przesunięciu tego terminu T. SA otrzymała w dniach 11 sierpnia 2006, 24 października 2006, 2 stycznia 2007, 26 lutego 2007 oraz 7 maja 2007 roku. Według postanowienia z dnia 7 maja 2007 roku sprawa miała być rozpoznana do 29 czerwca 2007 roku. Zdaniem skarżącej, działanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Organ nie dokonał skutecznego obowiązku sygnalizacyjnego w rozumieniu art. 36 § 1 kpa, gdyż w postanowieniach wydanych na podstawie powołanego przepisu nie wskazał przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. T. SA podniosła, że wadliwość postanowień w omówionym wyżej zakresie pozbawiło stronę możliwości dokonania oceny, czy nowy termin załatwienia sprawy jest obiektywnie uzasadniony, co również uzasadnia skargę na bezczynność. T. SA podkreśliła, że organ naruszył zasadę szybkości postępowania, sformułowana w art. 12 kpa, albowiem dysponując od ponad 8 miesięcy, biorąc pod uwagę datę ostatecznego stanowiska skarżącej (14 września 2006 roku), materiałem dowodowym do chwili obecnej nie wydał decyzji w sprawie. Zdaniem T. SA, nawet gdyby przyjąć (choć skarżąca to neguje), że rozpatrywana sprawa należy do szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 kpa, to nadal nie znajduje uzasadnienia wyznaczenie przez organ tak odległego, bo półtorarocznego terminu jej załatwienia ( wniosek o wydanie decyzji został złożony w dniu 28 marca 2006 roku). W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do kolejno podnoszonych w skardze zarzutów podniósł, że samo naruszenie obowiązków sygnalizacyjnych nawet jeżeli zasadny jest zarzut niezamieszczenia w postanowieniach wydanych na podstawie art. 36 § 1 kpa przyczyn zwłoki, nie ma wpływu na ocenę zasadności wniesionej skargi, gdyż w niniejszej sprawie należy badać czy organ regulacyjny pozostaje w bezczynności. Ponadto, zdaniem Prezesa UKE, w przedmiotowej sprawie był wyznaczony możliwie najkrótszy termin jej załatwienia. Wyznaczając ten termin organ musiał uwzględnić, że projekt decyzji podlega 30 dniowemu postępowaniu konsultacyjnemu. Poza tym sprawa ma skomplikowany charakter, albowiem dotyczy wprowadzenia nowych rozwiązań na rynku polskim, które mają wpływ na łączące strony stosunki cywilnoprawne i na gospodarkę całego kraju. Na długość rozpoznania wniosku T. SA miały wpływ takie okoliczności jak wprowadzenie w lipcu 2006 roku nowej oferty ramowej T. SA o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci zaś złożony wniosek dotyczył oferty ramowej z 2004 roku. Nadto decyzją z 18 września 2006 roku skarżąca została uznana za operatora o znaczącej pozycji rynkowej na rynku zakończenia połączeń publicznych. Poza tym T. SA w toku postępowania wykazywała postawę, która powodowała przedłużanie procedury. Świadczy o tym chociażby lakoniczne pismo T. SA z dnia 14 września 2006 roku, w którym organ regulacyjny zwracał się z prośbą o wyjaśnienie istotnych dla sprawy kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach, określonych w pkt 1-4. W niniejszej sprawie T. SA domagając się wydania decyzji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci wskazała, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku - Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) w związku z art. 30 tej ustawy tego rodzaju decyzja powinna być wydana w terminie 90 dni od dnia złożenia do organu wniosku o wydanie decyzji. Ten termin w ocenie skarżącej został znacznie przekroczony i organ pozostaje w bezczynności. Ustosunkowując się do zarzutu T. SA należy wskazać, że skarga została złożona w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku gdy mamy do czynienia z bezczynnością organu, właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 kpa. W niniejszej sprawie wydanie decyzji należało do Prezesa UKE, który zgodnie z art. 190 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego jest centralnym organem administracji rządowej znajdującym się w kręgu wskazanych w art. 5 § 2 pkt 3 kpa organów administracji publicznej, z zastrzeżeniem wynikającym z pkt 4) tego artykułu stanowiącego, że ilekroć jest mowa w przepisach kpa o ministrach, rozumie się przez to również m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Przepis art. 17 kpa nie ustanawia nad ministrami, a więc również kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej organu wyższego stopnia, tak więc dyspozycja art. 37 § 1 kpa złożenia zażalenia na niezałatwienie przez dany organ sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, w przypadku centralnego organu administracji rządowej nie ma zastosowania. W tym stanie rzeczy T. SA była uprawniona do złożenia skargi na bezczynność Prezesa UKE bez zachowania wymogów z art. 52 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie od dnia złożenia przez T. SA wniosku (28 marzec 2006 rok) do chwili wniesienia skargi na bezczynność organu żadna decyzja nie została wydana. W tym stanie rzeczy takie zachowanie organu, według oceny Sądu uzasadnia skargę. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie......s. 84). Argumenty podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. W istocie materia regulowana przez ustawę Prawo telekomunikacyjne jest skomplikowana, dlatego też ustawodawca odstąpił w przypadku wydania decyzji o dostępie telekomunikacyjnym od terminów załatwiania spraw przewidzianych w kpa i ustalił w art. 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego termin 90 dni. Poza tym Prezes UKE jest organem wyspecjalizowanym, któremu materia Prawa telekomunikacyjnego jest dobrze znana. Z tego względu nie do przyjęcia jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ przez okres ponad 12 miesięcy. Działanie organu sprowadzające się do wzajemnego przesyłania pism podmiotów zainteresowanych i żądaniu od nich wyjaśnień przez tak długi okres czasu nie podważa tezy skarżącej o pozostawaniu organu w bezczynności. Należy również podnieść, że dla oceny zasadności niniejszej skargi bez znaczenia pozostają powody, dla których organ nie wydal decyzji. Na uwzględnienie nie zasługują także argumenty, że sprawa była zawiła lub, że sprawa nie kwalifikuje się jeszcze według oceny organu do wydania rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie trudno organowi zarzucić jest bezczynność, ale sposób w jaki procesował był nieprawidłowy i nie miał nic wspólnego z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że w niniejszej sprawie Prezes UKE siedmiokrotnie przedłużył termin załatwienia sprawy, nie podając skarżącej przyczyny zwłoki. Uchybienie to ma o tyle znaczenie, że gdyby powody przedłużania się postępowania chociażby częściowo leżały po stronie skarżącej, mogłaby ona swoim działaniem usunąć istniejące przeszkody w załatwieniu sprawy. Tymczasem organ nie poinformował strony o przyczynach zwłoki w wydaniu decyzji a jednocześnie wzywał do złożenia kolejnych wyjaśnień, co w sposób nieuzasadniony wydłużało toczące się postępowanie administracyjne. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a orzekł jak w sentencji, wyznaczając organowi 60 dniowy termin do wydania decyzji w sprawie ze złożonego przez skarżącą wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.