II SA/Kr 444/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [ ] w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA: Anna Szkodzińska NSA: Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi J.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia w przedmiocie nałożenia obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [....] , Wójt Gminy M. , działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 póz. 1229 z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 k.p.a., zobowiązał J.Z. do wykonania na działce ew....... od strony dz. ew. nr .......... rowu o głębokości 30 cm zabezpieczonego korytkami betonowymi, w odległości 1 m od murku ogrodzenia. Rów ten winien odprowadzać wodę częściowo w kierunku przebiegającego wzdłuż rowka obok granicy dz. ew. nr ...........rowka oraz do rowu przydrożnego drogi - dz. ew. nr......... W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu ......07.2004 r. przeprowadzono oględziny na gruncie, w wyniku których stwierdzono wyciek wód powierzchniowych gromadzących się na nieruchomości J.Z. , powyżej murku oporowego ogrodzenia, usytuowanego pomiędzy działkami ..... i ........, na działkę państwa P. Na podstawie wizji w terenie, w dniu ......04.2005 r. oraz rozprawy w dniu .......05.2005 r., połączonej z oględzinami miejsca sporu, biegły w zakresie pozwoleń wodno-prawnych wydał opinię w sprawie oraz wskazał sposób wykonania urządzeń zabezpieczających przed szkodliwym oddziaływaniem wód. Naruszenie stanu wody na gruncie J.Z. , powstało w wyniku nadsypania poziomu terenu oraz wykonania murku ogrodzeniowego obsypanego żwirem od strony jej działki. Woda na wskutek migracji przepływa przez żwir i koncentruje się w kilku miejscach, gdzie murek jest odkryty i wypływa większym strumieniem na działkę A.M. . Odnosząc się do zarzutów J.Z. organ wskazał, że fakt wykonania przez państwo P. na ich działce drenów kamiennych nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż działka ta usytuowana jest poniżej działki J.Z. . Drenaż ten mógłby szkodliwie oddziaływać tylko na grunty niżej położone. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: zobowiązana J.Z. oraz wspólnie M. i J. P. J.Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie żądania A.M. , względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, iż decyzja narusza przepisy prawa wodnego oraz nie uwzględnia zasad współżycia społecznego. Zarzuciła, że oględziny w dniach .....03.2004 r. i ......07.2004 r. odbyły się bez jej udziału, nadto oględziny z dnia .....03.2004 r. odbyły się w warunkach, 2 kiedy wody powstałe ze stopionego śniegu spływają po zamarzniętej powierzchni, do czego nie odniósł się biegły w opinii pomimo podniesionych zarzutów. Ponadto odwołująca zarzuciła, że biegły nie ustalił czy działka nr ...... była należycie odwadniana i ma prawidłowe odprowadzanie wód opadowych. W ocenie strony biegły błędnie przyjął, iż działka położona wyżej nad działką nr...... jest niewłaściwie odwodniona, co powoduje zalewanie niżej położonej nieruchomości i wniosła o uzupełnienie opinii. Odwołująca wskazała na decyzję PINB w L. stwierdzającą, że ogrodzenie przez nią wykonane spełnia wymogi prawa budowlanego. M. i J. P. z kolei zarzucili, że decyzja nie określa terminu w jakim J.Z. ma wykonać rów, co uniemożliwia egzekucję oraz wskazali, że decyzja nie uwzględnia zalecenia biegłego w zakresie zabetonowania dna studzienek odprowadzających wodę z rynien oraz zobowiązania J.Z. do konserwacji rowu minimum dwa razy do roku. Decyzją z dnia [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne /Dz. U. Nr 115 póz. 1229 z późn. zm./ uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i zobowiązało J.Z. do: 1) wykonania na działce ew. nr ...... od strony działki nr ..... rowu o głębokości 30 cm zabezpieczonego betonowymi korytami w odległości 1 m od murku ogrodzeniowego, odprowadzającego wodę częściowo w kierunku rowka przebiegającego wzdłuż granicy z dz. ew. nr: ......... i dz. ew. nr ........ oraz do rowu przydrożnego dz. ew. nr .........; 2) zabetonowania dna studzienek odprowadzających wodę z rynien; 3) konserwacji rowu minimum dwa razy do roku. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie wystąpiły wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy za zasadne uznał zarzuty odwołujących się M. i J. P., z wyjątkiem zarzutu dotyczącego terminu wskazując, że obowiązek nałożony decyzją staje się wykonalny z chwilą kiedy decyzja stanie się ostateczna (art. 16 k.p.a.). Organ odwoławczy nie uznał zarzutów J.Z. wskazując, że organ l instancji mając na względzie art. 84 k.p.a. zwrócił się do biegłego o wydanie opinii. W przedstawionej opinii biegły wskazał przyczyny zalewania działki M. i J. P. W ocenie biegłego należy wykonać czynności szczegółowo opisane w pkt 4 opinii. Z treścią opinii strony miały możliwość zapoznania się i złożenia stosownych zarzutów. Podniesione przez J.Z. zarzuty, iż w opinii należałoby uwzględnić fakt, iż 3 PINB stwierdził, iż ogrodzenie spełnia wymogi prawa budowlanego są niezasadne, gdyż postępowanie i rozstrzygnięcie wydane przez nadzór budowlany nie mają wpływu na niniejsze postępowanie. Żądanie uzupełnienia opinii nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż zgłoszone zostało po zakończeniu postępowania dowodowego, a ponadto żądanie to nie wiąże się merytorycznie z treścią opinii. Art. 77 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zgromadzenia całego materiału koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co zdaniem organu odwoławczego zostało uczynione prawidłowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji złożyła J.Z. wnosząc o jej uchylenie i "zmianę w ten sposób, aby zobowiązać A.M. zarządcę działki ewid. Nr....... do wykonania na działce ewid. ...... od strony działki ewid. nr ..... i przeciwległej granicy działki .... rowu o głębokości 30 cm i zabezpieczonego betonowymi korytami w odległości 1 m od murku ogrodzeniowego działki ....... odprowadzając wodę częściowo w kierunku rowka przebiegającego wzdłuż granicy działki ewid. ......, oraz do rowu przydrożnego działki ewid......., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz J.Z. ". Uzasadniając skarżąca powtórzyła zarzuty z odwołania dotyczące opinii sporządzonej przez biegłego oraz dokonywania czynności pod jej nieobecność i wskazała, że organ administracyjny powinien powołać drugiego biegłego. Wskazała ponadto na błędną ocenę zebranego materiału dowodowego dokonaną przez organ odwoławczy oraz podała, że biegły powinien wydać opinią, która uwzględniałaby wykonanie rowu odwadniającego po działce ew. ....... w całokształcie granic tej działki oraz określałaby koszt wykonania rowu po dz. ew. ....... i po działce nr ........ W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). 4 Skarga jest zasadna. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, póz. 1229 ze zm.), oraz art. 7, 77, 78, 79, 80 i 107 k.p.a. Wskazać należy, iż zgodnie z artykułem 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży ponadto obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z brzmienia niniejszego przepisu wynika zatem ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Rozstrzygnięcie określone w przepisie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego może być więc wydane w sytuacji, gdy organ administracji publicznej ustali, że w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dokonanie takiego ustalenia musi być poprzedzone przeprowadzeniem, zgodnego z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania dowodowego. W szczególności postępowanie to winno spełniać wymagania określone przepisami art.7, 77, 78, 79, 80, 107 par. 3 kpa . Postępowanie administracyjne przeprowadzone w niniejszej sprawie przepisy te narusza. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. 5 Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu, aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio (np. dowodu z przesłuchania świadków), a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (opinia rzeczoznawcy). Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - rozstrzyga sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu organ bezkrytycznie oparł rozstrzygnięcie na sporządzonej opinii biegłego, w tym na ustaleniach faktycznych dokonanych przez biegłego, które nie mają odzwierciedlenia w zebranym przez organ materiale dowodowym. W szczególności nie wiadomo na podstawie jakich dowodów biegły ustalił, że "przed wybudowaniem ogrodzenia na działce nr ew. ..... woda z działki rozlewała się po całej działce i spływała na działkę nr ew. ..... będącą własnością A.M. ". Biegły podaje wprawdzie w opinii, że ustaleń dokonał na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu ......04.2005 i .....05.2005r, ale w protokole rozprawy z dnia ......05.2005r zawarte są jedynie 6 sprzeczne oświadczenia stron i nie został sporządzony szkic sytuacyjny. W dniu .......04.2005r wizja się nie odbyła, o czym świadczy notatka z k. 37 akt administracyjnych. Wniosek zawarty w opinii, iż "z przeprowadzonej wizji - oględzin wynika, że wskutek niestarannego wykonania murku ogrodzeniowego i drenażu nastąpiła zmiana stosunków wodnych" sprzeczny jest z zacytowanym wyżej ustaleniem dokonanym przez biegłego. Biegły zacytował nadto sprzeczne informacje stron odnośnie istnienia rowka odwadniającego między działkami ...... i ...... oraz między działkami ...... i ....., po czym nie stwierdzając kto rowki te zlikwidował, wnioskował aby skarżąca wykonała nowy rów odwadniający. Zauważyć również należy, że na rozprawie administracyjnej zostały odebrane oświadczenia od stron po uprzedzeniu ich o odpowiedzialności karnej. Nadto, nie ustosunkował się do wniosku skarżącej o uzupełnienie opinii. Wreszcie, podkreślić należy, że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są decyzje administracyjne, koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa. Organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem tych zasad. W oględzinach z dnia skarżąca nie brała udziału i nie została o przeprowadzeniu tego dowodu zawiadomiona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zbadać, jakie było ukształtowanie działki skarżącej przed datą stwierdzenia rozlewania się wody na działkę M. i J. P., czy i jakie urządzenia odprowadzające wodę znajdowały się na tych działkach, czy i jaki wpływ na powstawanie rozlewiska mają działania inwestycyjne poczynione przez skarżącą. W sytuacji, gdy oświadczenia stron są sprzeczne rzeczą organu jest ocenić, którym z nich przyznać walor wiarygodności, a którym z nich go odmówić. Organ musi w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty, które uznał za udowodnione, 7 wskazać dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Dopiero w oparciu o tak zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy (w sytuacji uznania, iż dokonano zmian stanu wody na gruncie niezgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 prawa wodnego), organ winien podjąć stosowną decyzję zobowiązującą właściciela gruntów do dokonania określonych prawem czynności (art. 29 ust. 3 prawa wodnego).