II GSK 588/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. C. – U. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 499/07 w sprawie ze skargi C. C. – U. T. na decyzję Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. na rzecz C. C. – U. T. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 29 października 2007 r. o sygn. akt IV SA/Gl 499/07 oddalił skargę C. C. na decyzję Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w C. nałożył na przedsiębiorcę C. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Usługi transportowe C. C." z siedzibą w J., karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Czeską bez wymaganej licencji, przewidzianej w art. 5 ust. 1 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej: u.t.d.). Organ administracji ustalił, iż strona w dniu [...] stycznia 2007 r. wykonywała międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy towaru w ramach usługi transportowej świadczonej na rzecz polskiej firmy przewozowej pod nazwą Usługi Transportowe A. Ż. z siedzibą w D. Dokumentem potwierdzającym realizację przedmiotowego transportu towarowego przez stronę jest faktura VAT z dnia [...] stycznia 2007 r. wystawiona przez polskiego usługobiorcę. Strona dokonywała tego przewozu samochodem ciężarowym marki IVECO ML 80 E nr rejestr. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej 7.490 kg i dopuszczalnej ładowności 3.150 kg. W tym stanie rzeczy organ administracji uznał, iż przewóz był wykonywany w warunkach międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej w tym zakresie licencji, to zaś stanowiło naruszenie postanowień art. 87 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. Po rozpatrzeniu odwołania C. C., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Komendant Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz podzielił przedstawione w niej ustalenia i wnioski. Organ odwoławczy stwierdził, że przywołany zapis punktu trzeciego załącznika drugiego rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92, dotyczy przewoźników zagranicznych i nie zwalnia z licencji wspólnotowej, ale określa jedynie przewozy, które zwolnione są z wszelkich licencji wspólnotowych oraz innych zezwoleń przewozowych. Zatem licencja wspólnotowa, która uprawnia do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wszelkimi trasami, dla przewozów lub części przewozów realizowanych zarobkowo na terytorium Wspólnoty, jak i zezwolenie wspólnotowe, które może uprawniać przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego ze względu na jego szczególny charakter, stanowią dwa różne dokumenty określające w sposób szczegółowy rodzaj przewozów, na które zostały wydane. W skardze C. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Powołał się na informację uzyskaną w Biurze Obsługi Transportu Międzynarodowego w Warszawie, że wykonywany przez niego przewóz samochodem o dopuszczalnej ładowności 3.150 kg nie wymaga licencji, gdyż jest zwolniony z tego obowiązku przez powołany wcześniej zapis rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92. Zaznaczył, że przedsiębiorca polski nie może być traktowany inaczej niż przewoźnicy innych krajów EWG i dlatego skarżący zwolniony jest z wszelkich licencji wspólnotowych oraz innych zezwoleń przewozowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego odnosi się wyłącznie do tych spraw, które przekazano do kompetencji organów UE, natomiast w pozostałych sprawach pierwszeństwo zyskują normy prawa wewnętrznego, co skutkuje tym, że zasada nadrzędności norm prawa wspólnotowego nie ustanawia bezwzględnego jego prymatu nad prawem krajowym. Sąd wskazał, że działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych przez przedsiębiorcę podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom, bowiem z przepisu art. 4 pkt 17 u.t.d. wynika, że licencja jest decyzją administracyjną uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Wyrazem tego jest również art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego i to przy spełnieniu określonych w ust. 3 tego przepisu wymogów. Natomiast art. 1 ust. 1 i art. 2 rozporządzenia Rady nr 881/92 reguluje sytuację prawną osób dokonujących międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w przejazdach dokonywanych na terytorium Unii Europejskiej, wskazując, że przewóz międzynarodowy oznacza dla celów tego rozporządzenia między innymi przejazd pojazdu, gdy miejsce wyjazdu i miejsce przyjazdu znajdują się w dwóch różnych Państwach Członkowskich. Zapis art. 2 rozporządzenia Rady nr 881/92 określa nadto warunki wykonywania międzynarodowego przewozu, który wymaga licencji wspólnotowej wydawanej przez Państwo Członkowskie, zgodnie z przepisami tego Państwa oraz warunki jej wydania (art. 3 ust. 2 w związku art. 5 i art. 7 rozporządzenia Rady nr 881/92). Powołane przepisy stanowią zatem samodzielne i kompleksowe rozwiązania prawne dotyczące szczególnej grupy osób, które tak jak przedsiębiorcy podejmują i wykonują działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego bądź też są przewoźnikami zarobkowo wykonującymi drogowy przewóz rzeczy, którym udzielono dostępu do rynku w międzynarodowym przewozie drogowym poprzez wydanie licencji wspólnotowej (art. 4 w związku z art. 2 i art. 3 rozporządzenia Rady nr 881/92). Zdaniem Sądu, skarżący wykonywał międzynarodowy transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.t.d., ale nie ubiegał się o licencję, którą określają przepisy ogólne z art. 4 pkt 1−3 u.t.d., jak i nie spełniał wymogów wynikających z art. 5 ust. 1−3 u.t.d., jakie muszą spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie licencji. Jednocześnie skarżący nie posiadał również licencji wspólnotowej przewozu międzynarodowego w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady nr 881/92, jak też nie ubiegał o nią. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedsiębiorca polski, prowadzący działalność w Polsce, aby zostać uprawnionym do wykonywania usług w zakresie transportu drogowego musi spełniać wymogi oraz kryteria określone w przepisach ustawy o transporcie drogowym, w szczególności warunek uzyskania odpowiedniej licencji określony w art. 5 ust. 1 i art. 12 ust. 2 tej samej ustawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w rozporządzeniu Rady nr 881/92 nie określono ogólnie pojęcia "dopuszczalny ładunek użyteczny" pojazdu samochodowego. Pojęcie to zostało zdaniem Sądu zdefiniowane w art. 2 pkt 56 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. − Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515), który stanowi, że "dopuszczalna ładowność" stanowi największą masę ładunku i osób, jaką może przewozić pojazd, która stanowi różnicę dopuszczalnej masy całkowitej i masy własnej pojazdu. W świetle prawa krajowego dokonywany przez skarżącego przewóz samochodem ciężarowym marki IVECO ML 80 E nr rejestr. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej 7.490 kg i dopuszczalnej ładowności 3.150 kg wskazuje, że przewożony ładunek, w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie może przekraczać dopuszczalnej ładowności pojazdu, czyli 3.150 kg, jak również do tego przewozu nie można wyłączyć stosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, która nie dotyczy przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczajacej 3,5 tony (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d.). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących wprost na treść punktu trzeciego załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady nr 881/92 w związku z art. 91 ust. 2 i art. 10 Konstytucji RP oraz art. 220 TWE w związku z art. 2 Traktatu akcesyjnego, Sąd stwierdził, że racjonalność polskiego ustawodawcy w czasie wydawania zaskarżonej decyzji i fakt zmiany przepisów ustawy o transporcie drogowym już po wejściu Polski do Unii Europejskiej wskazują na prawidłowe zastosowanie w niej przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz wystąpienie przesłanki uzasadniającej nałożenie na skarżącego kary pieniężnej poprzez interpretację definicji transportu międzynarodowego dokonaną w sposób zgodny z zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego i powołanym unormowaniom wspólnotowym. Sąd wskazał, że organy administracyjne wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz wszechstronnie i wyczerpująco rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy. W skardze kasacyjnej C. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w C. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. i decyzji Komendanta Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., utrzymującej w mocy powyższą decyzję; umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych za obydwie instancje; lub 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania, z pozostawieniem temu Sądowi rozpoznania żądania zasądzenia kosztów postępowania, w tym postępowania przed NSA. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał jako podstawę naruszenie prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.)/, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie i błędną wykładnię przepisów zał. II pkt 3 rozporządzenia Rady EWG nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynków drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz.U.UE.L.92.95.1) − dalej rozporządzenie Rady nr 881/92, oraz błędną interpretację zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, które od dnia przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej stało się częścią polskiego porządku prawnego, zaś odmowa zastosowania tego przepisu przez WSA nie miała żadnych racjonalnych i prawnych podstaw, zaś uzasadnienie wyroku zawiera enigmatyczne wywody prawne, niewyjaśniające w żaden sposób, dlaczego prosty i przejrzysty przepis, obowiązujący w Unii Europejskiej, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie prawa wspólnotowego, WSA w G. naruszył cały szereg przepisów wprowadzających zasadę pierwszeństwa tego prawa przed normami prawa krajowego, w tym przepisów art. 91 Konstytucji RP, art. 2 Traktatu Akcesyjnego, na mocy których RP zobowiązała się do przejęcia i przestrzegania acquis communitare, którego elementem jest zasada pierwszeństwa. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że stanowisko WSA nie mieści się w porządku prawnym prawa wspólnotowego, bowiem z jednej strony WSA w pełni aprobuje zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego, podkreślając przy tym, że normy rozporządzenia Rady EWG obowiązują, ale jedynie niektóre z przepisów wybiórczo wybrane i przywołane (niestety bez załącznika nr II). Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniami Sądu, że przepisy rozporządzenia nie mogą dotyczyć skarżącego, gdyż nie posiadał on licencji wspólnotowej, jak też się o nią nie ubiegał. Znaczyłoby to nic innego, jak tylko uznanie, że gdyby skarżący posiadał licencję wspólnotową lub się o nią ubiegał, to zdaniem Sądu byłby zwolniony z obowiązku posiadania licencji, na mocy załącznika II do rozporządzenia. Podsumowując zajęte stanowisko skarżący stwierdził, że istotą sporu jest, czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie prawo wspólnotowe, zgodnie z Traktatem Akcesyjnym i zasadami wprowadzonymi do Konstytucji RP, czy też w razie sprzeczności ma zastosowanie prawo krajowe. A jeżeli od 1 maja 2004 r. prawo wspólnotowe rzeczywiście stało się częścią polskiego porządku prawnego, to czy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tego prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Ś. Oddziału Straży Granicznej w R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest jedynie odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie i błędną wykładnię przepisów załącznika nr II pkt 3 rozporządzenia Rady nr 881/92 oraz błędną interpretację zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wynikającą z art. 91 Konstytucji RP oraz art. 2 Traktatu Akcesyjnego. W związku z powyższym należy zauważyć, że art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wyraża zasadę bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Z ust. 2 cyt. przepisu wynika natomiast, iż umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić z umową. Do takich umów należy podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. Traktat między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzecząpospolitą Polską dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 894). Konsekwencją przystąpienia nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej jest związanie tych państw postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje wspólnot od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań (art. 2 Aktu Akcesyjnego stanowiącego integralną część Traktatu Akcesyjnego). Podstawową zasadą prawa wspólnotowego ustaloną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest zasada nadrzędności, która przewiduje, ze prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Natomiast do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Wskazane reguły stosowania prawa wspólnotowego, wynikające z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, dają podstawę do przyjęcia, iż naruszenie obowiązków publicznoprawnych wynikających z prawa wtórnego stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, będącego umową międzynarodową. Konsekwencją powyższego jest dopuszczenie możliwości stosowania sankcji za naruszenie obowiązków nałożonych tymi przepisami. Zatem, rozporządzenie, będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą − chyba że co innego stanowi rozporządzenie − podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienia jego przepisów (por. wyrok ETS z dnia 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z dnia 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69, Bollmann). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji podjął próbę analizy przepisów prawnych dotyczących zasad stosowania prawa wspólnotowego i relacji z tymi przepisami, unormowań prawa krajowego. Jednakże rozważania Sądu I instancji w tej materii nie są jednoznaczne i nie wynika z nich wprost, czy w ocenie Sądu na gruncie przyjętego w sprawie stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy prawa krajowego (tj. ustawy o transporcie drogowym), w oparciu o które nałożono na skarżącego sankcją administracyjną karę pieniężną, czy też zachodziłyby podstawy do zastosowania rozporządzenia Rady nr 881/92, lecz z uwagi na stan faktyczny w sprawie załącznik nr II pkt 3 tego aktu, zdaniem Sądu, nie ma zastosowania. Należy w związku z tym zauważyć, że Sąd I instancji trafnie przyjmując, że dla wyjaśnienia powyższej kwestii należy dokonać analizy i interpretacji unormowań zawartych w rozporządzeniu Rady nr 881/92, w aspekcie obowiązujących przepisów i braku kolizji z prawem krajowym (tj. ustawą o transporcie drogowym), sprowadził ją do zacytowania niektórych uregulowań zawartych w ww. aktach prawnych, bliżej nie wyjaśniając ich treści. W konsekwencji rozważania Sądu I instancji w tej materii nie prowadzą do jednoznacznej konkluzji, czy z uwagi na zakres regulacji objętej tymi aktami prawnymi Sąd nie stwierdził kolizji w zakresie ich stosowania, czy też przyjął, że z uwagi na zakres uregulowań zawartych w rozporządzeniu Rady nr 881/92 nie ma ten akt w ogóle zastosowania do sytuacji faktycznej występującej w tej sprawie. Sąd I instancji bowiem cytując niektóre przepisy rozporządzenia Rady nr 881/92, konkluduje, że "sytuacja taka w spawie nie występuje", co wskazywałoby, że akt ten nie ma w sprawie zastosowania. Następnie zaś dokonuje rozważań dotyczących pojęcia "dopuszczalny ładunek użyteczny" pojazdu samochodowego zawartego w punkcie 3 załącznika nr II rozporządzenia Rady nr 881/92, odnoszącego się do przewozów, które zwolnione są z wszelkich licencji wspólnotowych oraz z innych zezwoleń przewozowych, stwierdzając, że akt ten nie definiuje tego pojęcia. Po czym Sąd dokonuje jego wykładni na gruncie uregulowań zawartych w art. 2 pkt 56 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. − Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515), którą to wykładnię skarżący zakwestionował, wskazując, że ww. pojęcie zawarte w rozporządzeniu Rady nr 881/92 nie koresponduje z definicją zawartą w prawie o ruchu drogowym i definicją "dopuszczalna ładowność". Te ostatnie rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazywałyby, że Sąd oceniając zastosowanie rozporządzenia Rady nr 881/92 uznał, iż odmowa jego zastosowania wynika z tego, że regulacje zawarte w pkt 3 załącznika nr II tegoż rozporządzenia nie obejmują stanu faktycznego tej sprawy dotyczącego rodzaju pojazdu samochodowego. Z dalszych rozważań Sądu w tej materii, odnoszących się do art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, nie wynika, czy w ocenie Sądu rozważania te odnoszą się do wzajemnej relacji ww. uregulowań zawartych w różnych aktach prawnych. W związku z powyższym, sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut uznać należy za trafny w tym sensie, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanych norm prawnych nie wskazuje jednoznacznie jaki jest zakres relacji tegoż prawa wspólnotowego z prawem krajowym (ustawy o transporcie drogowym), a w konsekwencji czy nastąpiło prawidłowe niezastosowanie wskazanych norm prawa wspólnotowego. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego. Określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być stosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Istnieje także możliwość naruszenia prawa materialnego w obu jego formach, a to wówczas kiedy niewłaściwe zastawanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej. Dokonując zatem wykładni określonej normy prawnej, czy też zespołu norm prawnych, wykładnia ta nie może polegać wyłącznie na przytoczeniu ich treści, lecz wymaga określenia jak Sąd rozumie poszczególne zwroty lub treść całej normy prawnej. To zaś oznacza, że myśl Sądu dokonującego wykładni norm prawnych musi być − w szczególności gdy proces wykładni obejmuje wyjaśnienie zespołu norm prawnych − przedstawiona na tyle wyraźnie, by występującą przy dokonywaniu wykładni zależność można było uchwycić. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej przedstawione i przy ich uwzględnieniu dokona ponownej analizy wniesionej do Sądu skargi. W tym celu Sąd winien przede wszystkim rozważyć, mając na względzie przyjęty stan faktyczny sprawy, jaki rodzaj przewozu był wykonywany przez skarżącego, a następnie ocenić jakie normy obowiązujące mają zastosowanie w tej sytuacji. To zaś będzie wymagać rozważenia jaką materię reguluje rozporządzenie Rady nr 881/92, a jakie kwestie zostały uregulowane w prawie krajowym. Fakt, że rozporządzenie co do zasady obowiązuje jako prawo wtórne nie oznacza automatycznie, że ma zastosowanie w danej sprawie. Kwestia czy rozporządzenie jako akt wspólnotowy ma zastosowanie, wymaga bowiem każdorazowo rozważenia jakie stosunki w sferze publicznoprawnej reguluje. Innymi słowy, aby określić zakres podmiotowo-przedmiotowy aktu, należy dokonać pełnej analizy zawartych w nim uregulowań, a więc poza wskazaniem norm prawnych także określić ich znaczenie ustalone w drodze wykładni. Uwagi te należy też odnieść do kwestii wykładni uregulowań zawartych w pkt 3 załącznika nr 2 cyt. rozporządzenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że ustawa o transporcie drogowym miała przygotować podstawy prawne i instytucjonalne do bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, m.in. przez odpowiednie zdefiniowanie w prawie krajowym stosownych pojęć prawnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).