IV SA/Wa 1817/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Piotr Borowiecki, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 roku sprawy ze skargi R. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przewodu wodociągowego w ul. [...] na ode. ul. [...] do ul. [...], przewodu w ciągu od ul. [...], odcinek [...] oraz przewodu wodociągowego w ul. [...] na ode. [...] w rejonie [...] na szczegółowo wymienionych w decyzji działkach. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła R., podnosząc, iż obecna lokalizacja przewodu wodociągowego na odcinku od ul. [...] do ul. [...] uniemożliwi na dłuższy czas korzystanie z miejsc postojowych oraz zatok parkingowych przy budynku [...]. Na odcinku od ul. [...] do ul. [...] budowa przewodu uniemożliwi dojazd do garażu podziemnego w budynku przy ul. [...]. Odwołujący się zaproponował, aby na tych odcinkach budować przewód wodociągowy po południowej stronie jezdni, a na odcinku od ul. [...] poprzez [...] do ul. [...] ułożyć przewód w południowej części pasa zieleni i chodnika ciągu pieszego, aby nie zniszczyć skarpy i placu zabaw między budynkami [...] i [...]. Ponadto na odcinku od ul. [...] do ul. [...] poprowadzić przewód po południowej stronie budynku [...], aby ominąć hydrofornię przy budynku [...] oraz ogródki przydomowe. Pismami z dnia: 25 kwietnia i 4 czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uznając, że powyższe odwołanie nie spełnia wymogów nałożonych przez art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwało odwołującą do jego uzupełnienia — w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma — o konkretne zarzuty odnoszące się do wymienionej decyzji, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. R. poinformowała, iż żąda unieważnienia przedmiotowej decyzji, podnosząc argumenty i zarzuty prezentowane w odwołaniu, podkreślając przy tym, iż w wyniku realizacji inwestycji w rejonie ul. [...] ulegną zniszczeniu plac zabaw, ogródki przydomowe, a w pobliżu w/w budynków miejsca postojowe. Na dowód czego przedłożono pisma Zastępcy Kierownika Osiedla [...] ds. Eksploatacji z dnia 26 marca 2007r i 16 maja 2007r.. Po rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 3 Kpa, decyzją dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) — odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Ustawodawca tym samym wyraźnie ograniczył prawo do oprotestowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, nakładając na stronę składającą odwołanie obowiązek zawarcia w takim odwołaniu ściśle określonych elementów; przedmiotem rozważań organu odwoławczego mogą tym samym stać się jedynie merytoryczne, konkretne zarzuty odnoszące się do danej decyzji, odwołujący zobligowany jest wskazać zakres swego żądania w stosunku do owej decyzji, jak również przedstawić dowody, na których opiera swe żądanie. Regulacja taka ma za zadanie, zdaniem Kolegium, uniemożliwić blokowanie procesu inwestycyjnego ważnych dla ogółu inwestycji z powodów oczywiście błahych, pozamerytorycznych, nie związanych z przedmiotem postępowania w sprawie. Organ odwoławczy, stwierdzając brak we wniesionym odwołaniu przynajmniej jednego z wymienionych w powołanym przepisie elementów, powinien umożliwić wnoszącemu uzupełnienie braków w trybie przewidzianym przez art. 64 § 2 Kpa, następnie w zależności od wyniku wezwania rozpatrzyć odwołanie zawierające wszystkie elementy wymienione w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub też umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do odwołania owych elementów (a przynajmniej jednego z nich) nie zawierającego, wniesienie bowiem takiego ułomnego odwołania nie może zakończyć się ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zaistniała druga z wymienionych sytuacji. Bez wątpienia, w świetle dyspozycji art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), budowa przewodu wodociągowego jest inwestycją celu publicznego. Tym samym w stosunku do inwestycji objętej decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. stosować należy rygory zawarte w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie złożone przez R. rygorów owych nie wypełnia. Odwołująca nie przedstawiła żadnych konkretnych zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji (decyzji, a nie wybranej przez inwestora lokalizacji inwestycji), nie określiła istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania (żądania zmiany przebiegu lokalizacji planowanej inwestycji nie spełniają wymagań zakreślonych przez art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie mówiąc już o wskazaniu dowodów uzasadniających takie żądania. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższe oznacza, że wniesione przez R. pismo noszące tytuł "odwołanie" w istocie za odwołanie w rozumieniu art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznane być nie może, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że wniesienie owego pisma skutecznie wszczęło postępowanie drugoinstancyjne w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. reprezentowana przez adw. G. K. W przedmiotowej skardze strona skarżącą zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji obrazę: 1 przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 105 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie sprawy niezgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, 2. naruszenie przepisu, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie faktu, iż odwołanie Spółdzielni od decyzji Prezydenta W. zawierało wszystkie wymagane w tym przepisie warunki formalne, 3. naruszenie art. 54 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia znacznych utrudnień w funkcjonowaniu codziennym mieszkańców Spółdzielni i ich znacznych szkód majątkowych mogących nastąpić w wyniku planowanej inwestycji. Zdaniem wnoszącego skargę, w zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia do argumentacji wysuniętej przez Spółdzielnię. SKO błędnie uznało, że odwołanie nie spełnia wymogów określonych ww wymienionym art. 53 ust. 6 powołanej ustawy i nie zawarło w swojej decyzji odwołania się do dowodów wskazujących na ustalony stan faktyczny. Nawet gdyby przyjąć, że warunków tych nie spełniało pierwsze pismo sformułowane przez Spółdzielnię, to ewentualne braki zostały uzupełnione po wezwaniu tejże Spółdzielni do ich uzupełnienia. Wykonując to wezwanie skarżąca sformułowała nowe pismo. W tym dokumencie wyraźnie wyszczególnione są: zarzuty i żądania skarżącej, przytoczone są dowody, stosownie do rygoru zawartego w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem Spółdzielnia spełniła ostatecznie wymogi formalne tego odwołania, to organ powinien orzec co do istoty sprawy, i jeżeli oceniał negatywnie sposób przedstawienia zarzutów w odwołaniu i podstawy, to powinien wydać decyzję co do istoty sprawy Ponadto organ naruszył art. 77 Kpa, nie dokonując wnikliwej analizy materiału dowodowego. Naruszył również art. 7 Kpa, nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego, nie biorąc również pod uwagę prawnie chronionego interesu mieszkańców spółdzielni. Strona skarżąca nadto podnosi, że umorzenie postępowania przez SKO stanowi naruszenie art. 105 Kpa. SKO, wbrew prawnemu obowiązkowi, nie zbadało materiału dowodowego, jako, że uważamy, że nie mamy tu do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Kluczowym zagadnieniem, które stanowiło podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego, było wywiedzenie przez organ odwoławczy, iż odwołanie wniesione przez stronę skarżącą od decyzji z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] Prezydenta [...], nie spełniało wymogów wynikających z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz. U Nr 80 poz. 717 ze zm.). W ocenie jednak Sądu, ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Stosownie do treści art. 128 Kpa, odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalić inne wymogi co do treści odwołania. Takim przepisem szczególnym jest bez wątpienia art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, który stanowi, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie w sposób zasadniczy ogranicza prawo strony do wystąpienia z odwołaniem. Uzależniając jego skuteczność od spełnienia trzech warunków: wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji tj. wykazanie z naruszeniem jakich przepisów prawa materialnego czy też procesowego decyzja została wydana. drugim wymogiem jest określenie istoty i zakresu żądania, poprzez wskazanie istoty i zakresu żądania należy zatem rozumieć żądanie merytoryczne co do treści rozstrzygnięcia oraz żądanie procesowe co do sposobu rozstrzygnięcia, 3) trzecim wymogiem jest wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. Podkreślić przy tym należy, iż z literalnego brzmienia art. 53 ust. 6 ustawy wynika, iż strona obowiązana jest jedynie wskazać dowody, a nie je dołączyć. Oznacza to, że strona wskazuje dowody potwierdzające jej żądanie, ale już ich przeprowadzenie należy do organu odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wnoszący odwołanie spełnił powyższe wymogi. Jak wynika z akt sprawy Spółdzielnia jest wieczystym użytkownikiem działek objętych przedmiotową decyzją, a zatem nie ulega wątpliwości, iż wydane w niniejszym postępowaniu decyzje dotyczą jej interesu prawnego, co daje jej legitymację do bycia stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Z brzmienia wniesionego odwołania, w tym pism stanowiących jego uzupełnienie, wynika, iż odwołująca Spółdzielnia, wbrew stanowisku organu podniosła stosowne zarzuty do treści decyzji. Kierując się bowiem przysługującej jej z mocy prawa patrz, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnieniem do ochrony własnego interesu prawnego, zakwestionowała ona wprost planowany przebieg inwestycji, wskazując, iż jej realizacja w planowanym miejscu naruszy zarówno jej interes prawny jak i faktyczny poprzez uniemożliwienie członkom Spółdzielni korzystanie z miejsc postojowych na wskazanym przez odwołującego odcinku, jak również doprowadzenie do zniszczenia istniejącej na terenie planowanej inwestycji skarpy, placu zabaw, ogródków przydomowych. A zatem w ocenie Sądu uznać należy, iż odwołujący wskazując jaki wpływ na możliwość korzystania z jego "rzeczy" będzie miało planowane zamierzenie inwestycyjne, (patrz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. (OSP 1/01, ONSA Z 2001 r. Nr 4), wyrok NSA z dnia 25 września 1995r., sygn. akt IV SA 13/95, ONSA z 1995r. Nr 4), wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ odwoławczy podniósł stosowne zarzuty do decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu w sprawie spełnione zostały również pozostałe przesłanki wynikające w treści art. 53 ust. 6 ustawy, bowiem odwołująca się Spółdzielnia określiła także istotę i zakres swego żądania, wskazując wprost w jaki sposób decyzja narusza jej interes prawny, określiła swoje żądanie (zmian przebiegu inwestycji na zakwestionowanych odcinkach) a ponadto przedstawiła posiadaną przez nią dokumentację potwierdzającą jej stanowisko w zaskarżonej kwestii. W świetle powyższego, stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w sprawie uznać należy za zbyt rygorystyczne i nie znajdujące uzasadnienia nie tylko w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, ale również na gruncie art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rygoryzm w konsekwencji doprowadził zaś do zamknięcia stronie skarżącej drogi do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 Kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponowienie sprawę organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie odwoławcze zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 15 Kpa. Dokonać oceny podniesionych przez stronę odwołującą zarzutów, w kontekście ich wpływu na zgodność z prawem decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie spornego przewodu wodociągowego.