I OW 85/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku J. i J. F. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] nr [...] orzekającej o odpłatnym przejęciu na własność Państwa działek we wsi Ż. postanawia wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 kpa wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia żądania J. i J. F. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. nr [...] z dnia [...] orzekającej o odpłatnym przejęciu na własność Państwa działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych we wsi Ż. i wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako właściwego w sprawie. W uzasadnieniu tego wniosku wyjaśniono , iż decyzją nr [...] z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku J. i J. F. Naczelnik Gminy w O. orzekł o odpłatnym przejęciu na własność Państwa działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych we wsi Ż. Natomiast dnia [...] stycznia 2004 r. J. F. złożył do Wojewody P. wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 5 i 7 kpa. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji. Strony postępowania złożyły odwołanie od tej decyzji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] uchylił w/w decyzję Wojewody P. i umorzył postępowanie przed organem I instancji a następnie postanowieniem z dnia [...] sygn. [...] przekazał przedmiotowy wniosek według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w R., uznając, iż to Kolegium jest organem właściwym do rozpatrzenia tegoż wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie zgadzając się z tym stanowiskiem, uznało, iż to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie. Wyjaśniono , iż decyzja, której dotyczy kwestia nieważności została wydana przez Naczelnika Gminy w O. na podstawie art. 53 i następne ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140). Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 76 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 i Nr 35, poz. 190 oraz z 1990 r. Nr 14, poz. 90 i Nr 34, poz. 198). Ta zaś ustawa utraciła moc wobec wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 ze zm.) - art. 122 ustawy. Stosownie do brzmienia art. 58 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, na wniosek właściciela gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia albo którego małżonek ma ustalone takie prawo, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 7 pkt 1, wskazaną we wniosku nieruchomość przejmuje się na własność Skarbu Państwa za odpłatnością, przy czym "przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa". Działalność Agencji Własności Rolnej Skarbu kontynuuje aktualnie Agencja Nieruchomości Rolnych, która została powołana ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208 poz. 2128 ze zm.). Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64 poz. 592) wskazuje, iż ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa "o Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa", należy przez to rozumieć Agencję Nieruchomości Rolnych. Ust. 2 cyt. art. dodaje, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy Agencja Nieruchomości Rolnych staje się następcą prawnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Stosownie do brzmienia art. 3 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, a w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt. 1, 2 i 7 oraz w zakresie zadań określonych w przepisach o kształtowaniu ustroju rolnego - nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 kpa). W związku zaś z brzmieniem art. 17 pkt. 3 kpa organem wyższego stopnia w przypadku organów innych niż jednostki samorządu terytorialnego i wojewodowie jest odpowiedni organ nadrzędny lub właściwy minister. Mając na uwadze wyżej przedstawiony wywód Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło, iż skoro organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości (rozstrzyganych w I instancji przez Agencję) jest minister właściwy do rozwoju wsi, to organ ten jest także organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku stron dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uznał się za właściwy w sprawie, to rozpatrzenie przedmiotowego wniosku wymaga wcześniejszego ustalenia właściwości rzeczowej. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazał , że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium przedstawionym we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Podkreślono, iż złożony przez małżonków F. wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] na podstawie której przejęto na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomość rolną o pow. [...] ha, położoną na terenie wsi Ż. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej na własność Państwa jak zaznaczono nastąpiło na podstawie przytoczonych wyżej przepisów art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Stosownie do art. 57 tej ustawy, odpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Państwa następowało w formie decyzji naczelnika gminy. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 5 pkt 19 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U,. Nr 34, poz. 198) sprawy z zakresu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, tj. kierowników urzędów rejonowych. Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. została zastąpiona ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 7, poz. 24), która weszła w życie 1 czerwca 1991 r. Ustawa ta w art. 58 przewidywała możliwość przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa za odpłatnością jednakże nie była to instytucja tożsama ani nawet zbliżona co do istoty z przejęciem gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne uregulowanej w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. Ustawa z 20 grudnia 1990 r. wskazywała wszak, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa za odpłatnością może nastąpić na wniosek właściciela gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia, albo którego małżonek ma ustalone takie prawo, jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 7 pkt 1, a zatem odnoszą się do rolnika, który miał ustalone prawo do renty lub emerytury, a wypłata całości świadczenia uzależniona była od zawarcia umowy z następcą lub -właśnie - przekazania gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przeszły jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Dlatego też, gdyby omawiana instytucja była uregulowana w obowiązujących przepisach - właściwym do orzekania w I instancji byłby starosta, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane prze samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl art. 17 pkt 1 kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w tym starosty są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest przepisów szczególnych, które by inaczej regulowały te kwestie. Wojewoda natomiast, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22 poz. 268) jest organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego tylko wtedy, gdy ustawy szczególne tak stanowią. Przedstawiony powyżej stan faktyczny, w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednoznacznie wskazuje, że organem właściwym do rozpoznania wniosku małżonków F., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. i dlatego wniesiono o wskazanie tego organu jako organu właściwego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. sprowadza się do konieczności ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z tych organów jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), o odpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność J. i J. F. Toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy te określają organ właściwy do stwierdzenie nieważności decyzji. W myśl przepisu art. 157 K.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - te organy. Natomiast jakie organy są wyższego stopnia w rozumieniu tego przepisu określa art. 17 K.p.a. Wątpliwości, co do właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pojawiają się wówczas, gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy, albo sprawy nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej. W judykaturze prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanych decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ , na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się małżonkowie J. i J. F. została wydana na podstawie art. 53 i następne ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Przekazywanie gospodarstw rolnych Państwu w oparciu o powyższe przepisy , co wynikało z art. 52 ust. 2 tej ustawy, następowało w drodze decyzji naczelnika gminy, który był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z uchyleniem tej ustawy ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268), stosownie do art. 59 ust. 3 tej ustawy kompetencje do realizacji wyżej wymienionych zadań przeszły do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Jednakże zauważyć należy, iż terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 , poz.191 ze zm.). Zgodnie z art. 5 pkt. 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, póz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na wniosek rolnika w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Kierownik urzędu rejonowego jako organ rządowej administracji ogólnej mógł powierzyć na zasadach określonych w art. 40 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21 , poz.123 ze zm.), wydawanie decyzji administracyjnych organom gminy: wójtowi lub burmistrzowi (prezydentowi miasta). Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Natomiast sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm. ). Powyższa ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 58 ust. 2, w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. Nr 58, poz. 280) - wprowadzonym w życie dnia 21 sierpnia 1992 r. stanowi, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych - art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r., Nr 64, poz. 592). Podkreślić należy, iż reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego, ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin z 1982 r. W tej sytuacji skoro w oparciu o aktualnie obowiązujący przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, następuje przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa i ustalenie z tego tytułu odpłatności, a od 21 sierpnia 1992 r. odbywa się to w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych) to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu lecz przed tą datą, należy poszukiwać poprzez ustalenie właściwego obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest zobowiązany do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi a więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pogląd wyżej zaprezentowany skład orzekający przyjmuje w tożsamych sprawach jako utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( porównaj postanowienia NSA z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt I OW 35/06 , z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I OW 42/06 ). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji