I OW 87/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku D. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B.-Z. z dnia [...] znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego postanawia wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2007 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, powstałego między tym organem, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o to, który z nich jest właściwy do rozpatrzenia wniosku D. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. Z. z dnia [...] kwietnia 1978 r. nr [...], o przejęciu na własność Skarbu Państwa, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego bez odszkodowania. Wniosek Samorządowego Kolegium wywołało postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], przekazujące na podstawie art. 65 § 1 kpa temu Kolegium sprawę do załatwienia wg właściwości. We wniosku o rozpoznanie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium przedstawiło co następuje: Podstawę prawną zakwestionowanej przez D. K. decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 16 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), który utracił moc 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), która jakkolwiek nie przewidywała przejmowania gospodarstw rolnych jako opuszczonych, to określała sankcje za wyłącznie gruntów z produkcji rolnej bez zezwolenia bądź użytkowania niezgodnie z prawem w art. 39 ust. 1, 2 i 4 oraz przewidywała przejęcie gruntów w trybie art. 39 ust. 6, w tym ostatnim przypadku przyznając art. 45 ust. 1 uprawnienie do orzekania naczelnikom gminy. W ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), sprawy objęte art. 39 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane gminom jako zadanie zlecone, zaś wymienione w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 nie zostały w ogóle wymienione i wobec tego nie mogły należeć do właściwości ani organów gminy ani kierowników urzędów rejonowych. Ustawa z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która nie zawierała już regulacji pozwalających na przejmowanie gruntów rolnych jako opuszczone z czego wypływa wniosek, że ta forma przejmowania przez Państwo gruntów rolnych w ogóle nie jest kontynuowana, co oznacza, że żaden z organów nie jest władny wydawać w tych sprawach decyzji administracyjnych. Skoro zatem, zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1124), samorządowe kolegia odwoławcze są organami właściwymi do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w sprawach należących do samorządu terytorialnego, to do ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie należącej do zadań organów samorządowych nie może mieć zastosowanie art. 17 pkt 1 kpa stanowiący, że samorządowe kolegia są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji tylko Naczelny Sąd Administracyjny może ustalić organ właściwy. Odpowiadając na wniosek, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i wyjaśnił: Art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 16 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, stanowiący podstawę decyzji o stwierdzenie nieważności której wystąpiła D. K., utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wg której przy istnieniu przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2, organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego mógł wydać decyzję o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości, stanowiących własność Państwa lub o zwrocie poprzedniemu właścicielowi, zaś sprawy te przeszły do właściwości gmin jako zadanie zlecone na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Skoro, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia te są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, to należy uznać, iż zgodnie z art. 17 pkt 1 i art. 157 § 1 kpa samorządowe kolegia odwoławcze są właściwe w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji, jako organy wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygany obecnie spór jest kolejnym, wywoływanym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy tym organem, a samorządowymi kolegiami odwoławczymi, choć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie prezentowane od 2004 r. jest znane przede wszystkim temu Ministrowi. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolity pogląd, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i pogląd ten Naczelny Sąd popiera w niniejszej sprawie. D. K. wystąpiła o weryfikację, w trybie postępowania nadzorczego, decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. Z. z dnia [...] kwietnia 1978 r. o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego, a podstawę tej decyzji stanowił art. 2 ww. ustawy. Przepis ten utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta nie przewidywała już przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli, lecz w art. 39 ust. 1 i 2 przewidziano sankcje karne dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia, bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela, grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania. Przejęcie gospodarstwa w razie odmowy przejęcia gruntów przez właściciela uregulowane zostało w art. 39 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał do orzekania w tych sprawach naczelnika gminy. Ten rodzaj spraw jest najbardziej zbliżony do uregulowanych w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. Dokonując reformy administracji w 1990 r. w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadanie zlecone. Nie wymieniono w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie znalazły się one także wśród przekazanych, art. 5 ustawy kompetencyjnej, spraw rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. W myśl ustawowych uregulowań nie mogły zatem należeć ani do właściwości organów gminy, ani też kierowników urzędów rejonowych, wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z 17 maja 1990 r. Można byłoby zatem rozważać jedynie właściwość wojewodów do rozpatrywania tych spraw po przeprowadzonej reformie. Zauważyć należy, iż ustawą z 25 października 1991r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494) został uchylony m.in. przepis art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w ówczesnym stanie prawnym stanowił podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego także w przypadku określonym w art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o ochronie gruntów wolnych i leśnych. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), która nie zawierała już regulacji pozwalających na przyjmowanie gruntów rolnych opuszczonych przez właściciela lub takich, co do których właściciel odmówił przejęcia. Wobec takich regulacji ustawowych i powstałych na ich tle wątpliwości co do właściwości organu nadzorczego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazując organ właściwy, miał na względzie to, że z przepisów reformujących administrację publiczną w 1990 r. nie można wywieść kompetencji organów samorządu terytorialnego, tak samo z reformy z 1998 r., gdyż ustawa kompetencyjna z dnia 24 lipca 1998 r. spraw ww. nie uwzględniała w ogóle, jako już wcześniej wykreślonych z materii prawa administracyjnego. W takiej sytuacji mając na względzie niemożność przypisania kompetencji samorządowi terytorialnemu, o czym wyżej, a wobec braku przepisu szczególnego, który jako organ wyższego stopnia wskazywałby wojewodę, należało uznać, że organem wyższego stopnia jest właściwy minister. Wobec powyższego wskazać należało Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku D. K. i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).