I SA/Wa 1417/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skarg K.M., M.T., P.K., B.S., S.O., J.K., G.K. i B.M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz: - adwokata E.K. prowadzącego kancelarię prawniczą "[...] s.c." w W. przy ul. [...] lok. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, - adwokata M.L. z Kancelarii Adwokackiej w W. przy [...] lok. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, - adwokat A.W. z Kancelarii Adwokackiej przy [...] lok. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 1464 (tysiąc czterysta sześćdziesiąt cztery) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 264 (dwieście sześćdziesiąt cztery) złotych. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] odmawiającą zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej we wsi W., oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod ulice: [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2004 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę W. własności przedmiotowej nieruchomości. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r. Pismem z dnia 10 lutego 2005 r. K.M. wystąpiła z wnioskiem o zmianę w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r. poprzez stwierdzenie, że działka nr [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Gminy W. zgodnie z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ stwierdził, że przepis art. 154 kpa dotyczy decyzji ostatecznych, a w niniejszej sprawie taką decyzją jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., a nie decyzja organu wojewódzkiego i dlatego w stosunku do decyzji Ministra prowadzone było przez właściwy organ postępowanie administracyjne, które po rozpatrzeniu złożonego wniosku zostało zakończone decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. odmawiającą zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K.M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu złożonego wniosku stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Drogą publiczną zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., jest droga zaliczona do jednej z ustawowo określonych kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Rozstrzygnięcie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. następuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] powstała z podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] lipca 1987 r., jako wewnętrzna droga dojazdowa, a następnie uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 1993 r. Nr [...] droga ta w obrębie działki nr [...] otrzymała nazwy ulic: [...]. Ulice te w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r., ponieważ nie były one zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Nadanie nazwy ulic nie jest równoznaczne z uzyskaniem przez ulice statusu drogi publicznej. Dlatego też w sprawie odmówiono stwierdzenia nabycia prawa własności przez podmiot publiczno-prawny (decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r.). Obecnie strona żąda zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej art. 73, tak by stwierdzić nabycie prawa własności spornej drogi przez Gminę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 73, nie jest możliwe spełnienie żądania strony, gdyż naruszałoby to prawo. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., a tym samym brak jest podstaw do zmiany stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Minister wyjaśnił także, że poruszona we wniosku kwestia pozwoleń wejścia w teren, prac budowlanych oraz nadania wydzielonej drodze odpowiedniej kategorii nie należy do przedmiotowego postępowania. Sprawy nadawania drodze odpowiedniej kategorii regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.). Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K.M.. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Zarząd Gminy W. od 1993 r. celowo nie informował współwłaścicieli działki nr [...] o zamiarach inwestycyjnych dotyczących tej nieruchomości mimo, że jako droga wewnętrzna stanowi ona ich własność. Zarządzał tą działką, jakby była jego własnością, łamiąc przysługujące współwłaścicielom prawo własności i przepisy prawa budowlanego. Zajął przedmiotową nieruchomość pod drogę ogólnie dostępną. Pobudował, bez zgody współwłaścicieli i właściwych pozwoleń całą infrastrukturę techniczną: gazowniczą, elektryczną, wodociągową i telefoniczną. W tej sytuacji skarżąca wnosi o uznanie, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną lub przywrócenie jej do stanu pierwotnego, czyli jedynie drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznych decyzji administracyjnych i w związku z tym nie rozpoznaje sprawy w jej aspekcie merytorycznym, jak w złożonej skardze domaga się tego skarżąca, a jedynie ocenia wydany akt pod względem jego legalności. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte w trybie art. 154 kpa, na wniosek skarżącej o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej we wsi W., oznaczonej jako działka nr [...], ponieważ przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), gdyż nie była zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takich przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Przepis ten nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 kpa wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej. W wypadku gdy organ uzna za bezzasadne żądanie strony uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154,tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, wówczas jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Z analizy akt wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające organowi zastosowanie trybu postępowania wnioskowanego przez skarżącą. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, niepubl.). Do takich spraw nie należą sprawy związane z wydaniem przez właściwy organ deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) nabycie - za odszkodowaniem - z mocy prawa przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości będących w dniu 31 grudnia 1998 r. w ich władaniu, a nie stanowiących ich własności, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Wydawane w tych sprawach decyzje należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca nie pozostawił organowi orzekającemu żadnych możliwości wydania decyzji uznaniowej. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. i wcześniej praktycznie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, że faktycznie wykorzystywana jest jako droga ogólnodostępna, nie wystarczają (wbrew przekonaniu skarżącej zawartym w uzasadnieniu złożonej skargi) do nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jeżeli nieruchomość jest drogą wewnętrzną i nie jest zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), ponieważ nie była zaliczona odpowiednią uchwałą do kategorii dróg publicznych. Dodatkowo, niezależnie od wyżej podanych wyjaśnień, zwrócić również należy uwagę na fakt, że w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji, bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznych decyzji przewidziane są inne tryby postępowania. Samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę skarżącą oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji oraz dążenie skarżącej do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 154 kpa nie może bowiem prowadzić do naruszania przepisów prawa, skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w tym trybie jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Pamiętać trzeba, że zasada praworządności, wyrażona w art. 6 kpa, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zarówno decyzja organu I instancji jak i utrzymując ją w mocy decyzja organu II instancji, mocą których odmówiono skarżącej zmiany w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r. są zgodne z prawem. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.