I SA/Wa 1145/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. R. i P. R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania M. i P. R. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] orzekającej o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie Z., obręb G. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] (księga wieczysta KW nr [...]) stanowiącej współwłasność P. i M. R. oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że pismem z dnia [...] marca 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wydanie w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) – decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej współwłasność P. i M. R. położonej w gminie Z., obręb G. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. We wniosku GDDKiA wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości planowana jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] od km [...] do km [...] wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej. Planowana przebudowa odcinka drogi nr [...] jest częścią budowy drogi ekspresowej nr [...] z [...] do [...] i dalej przez [...] i [...] w kierunku [...],[...] i [...](tzw. "[...]"). Przedmiotowa inwestycja współfinansowana jest z Funduszu [...] i w przypadku niezrealizowania inwestycji w planowanym terminie tj. do końca 2008 r. dofinansowanie z tego funduszu nie dojdzie do skutku. Opóźnienie inwestycji może doprowadzić do niewykorzystania funduszy z Unii Europejskiej oraz koniecznością wypłaty odszkodowań z Budżetu Państwa. Właściciele nie wyrazili zgody na zbycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości stanowi tytuł władania nieruchomością niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę, rozpoczęcia prac budowlanych i realizacji tej inwestycji. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego działki nr [...], zaś decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego odwołanie złożyli właściciele nieruchomości M. i P. R., wskazując, że wszczęte w dniu [...] marca 2007 r. postępowanie wywłaszczeniowe jest wadliwe bowiem, od dnia 16 grudnia 2006 r. obowiązuje ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która uchyliła m. in. przepisy dotyczące niezwłocznego zajęcia. Ponadto wskazali, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. narusza art. 64 Konstytucji bowiem narusza konstytucyjnie chronione prawo własności. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Minister powołał się na fakt spełnienia przesłanek koniecznych do wydania przez wojewodę decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.). W sprawie zostało bowiem wszczęte, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie wywłaszczeniowe (pismo z dnia [...] marca 2007 r.), a ponadto zarówno wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jak i decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. wskazały szczególne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów M. i P. R. o naruszeniu Konstytucji RP, Minister Budownictwa stwierdził, że ochrona własności wpisana do ustawy zasadniczej nie ma charakteru bezwzględnego. Konstytucja w art. 21 ust. 2 dopuszcza możliwość wywłaszczenia, jeżeli jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Instytucja niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe polegająca na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością została ustawowo unormowana i pozostaje w związku z procesem wywłaszczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i P. R. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez nieuchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego mimo wydania tej decyzji bez podstawy prawnej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wnieśli o uchylenie postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do ich nieruchomości oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia lokalizacji drogi będącej podstawą wydania powyższego postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowe W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], w sytuacji, gdy wydana ona została na podstawie nieobowiązujących przepisów. Zdaniem skarżących nieznana jest data wszczęcia postępowania w kwestii zajęcia nieruchomości, pewni są jednak, że postępowanie to zostało wszczęte po dniu [...] marca 2007 r. ponieważ tym dniu zostało wydane postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - udzielenie zezwolenia było możliwe po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący podnieśli, że z dniem 16 grudnia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z dnia 1 grudnia 2006 r. Nr 220 poz.1601), gdzie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych został zmieniony (przestały obowiązywać), przez co brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Organy nie podając w decyzjach właściwej podstawy prawnej naruszyły w ocenie skarżących art. 107 § 1 Kpa. Wobec powyższego skarżący w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wnieśli dodatkowo o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia lokalizacji drogi oraz postanowienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do działki będącej własnością skarżących uznając, że skoro decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydana została bez podstawy prawnej to decyzje, które doprowadziły do jej wydania nie powinny istnieć w obrocie prawym. Zdaniem skarżących sprawy pozostaję ze sobą w bezpośrednim związku i powinny być zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznawane razem z zaskarżoną decyzją. Wszystkim wyżej wymienionym aktom skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zostało wszczęte wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2006 r. w związku z czym podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja zgodna jest zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy te nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. Przepis ten przewidywał, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że zaistnienie wymienionych w nim przesłanek zobowiązuje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego co do nieruchomości położonej w gm. Z., obręb G., oznaczonej numerem [...] (KW [...]), jako niezbędnej do zrealizowania drogi ekspresowej nr [...] z [...] do [...] (Odcinek [...]) oraz o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem decyzji zezwalającej rygoru natychmiastowej wykonalności. We wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że brak prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością uniemożliwi wystąpienie z wnioskiem o wydania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może doprowadzić do opóźnień w harmonogramie prac. W toku postępowania wnioskodawca dołączył do wniosku opis inwestycji oraz harmonogram realizacji inwestycji objętej kontraktem Fundusz [...], Projekt nr [...] z marca 2007 r. dla projektu ˝[...]. Zgodnie z informacjami zawartymi w opisie inwestycji przedmiotem inwestycji jest przystosowanie drogi krajowej nr [...] [...] do parametrów dwujezdniowej drogi ekspresowej na odcinku od istniejącej obwodnicy miasta R. do projektowanej obwodnicy W. . Planowana przebudowa odcinka drogi nr [...] jest częścią budowy drogi ekspresowej nr [...] z [...] dalej przez [...] w kierunku [...],[...] i [...] (tzw.’[...]"). Przedmiotowa inwestycja współfinansowana jest z Funduszu [...] i w przypadku niezrealizowania inwestycji w planowanym terminie tj. do końca 2008 r. dofinansowanie z tego funduszu nie dojdzie do skutku. Opóźnienie inwestycji może doprowadzić do niewykorzystania funduszy z Unii Europejskiej oraz koniecznością wypłaty odszkodowań z Budżetu Państwa. W uzasadnieniu wniosku wskazano również, że właściciele nieruchomości w nie wyrazili zgody na zbycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Wobec sprzeciwu właścicieli proces inwestycyjny może się wydłużyć i tym samym opóźnić umowny termin zakończenia budowy. W ocenie Sądu przytoczona treść wniosku wskazuje po pierwsze, że został on złożony prawidłowo. Po drugie – argumentacja wniosku wskazuje na okoliczności, które w pełni zasługują na przyjęcie, iż zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1. cytowanej ustawy. Jest także poza dyskusją, że uzyskane środki pomocowe z Unii Europejskiej muszą być wykorzystane we właściwym terminie. Bezspornym jest, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych działek zostało wszczęte z dniem [...] maja 2006 r. tj. z datą złożenia wniosku przez GDDKiA do Wojewody Mazowieckiego. Oznacza to, że zostały spełnione materialne przesłanki warunkujące wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Nadanie zaś decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione koniecznością uzyskania przez wykonawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie właściwe zastosowały i uzasadniły potrzebę przyjęcia rozwiązania przewidzianego art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych Oznacza, to że zarzuty skarżących naruszenia przepisów prawa materialnego jaki procesowego są chybione. Skarżący w uzasadnieniu skargi jako główny zarzut podnieśli, że decyzja Wojewody Mazowieckiego o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydana została na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili wszczęcia postępowania i wydania decyzji, gdyż z dniem 16 grudnia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która zmieniła treść art. 17 przez co kwestia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została zupełnie usunięta z ustawy o szczególnych zasadach. Minister Budownictwa utrzymując w mocy decyzję opartą o nieistniejące przepisy prawa naruszył art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z czym wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszonstancyjnej z dnia [...] marca 2007 r. Z zarzutami tymi nie sposób się zgodzić. Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z dnia 1 grudnia 2006 r. Nr 220 poz.1601 ze zm.) wprowadziła przepis przejściowy, którym jest art. 5 ust. 1. Zgodnie z treścią tego przepisu, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Dniem wszczęcia postępowania jest zgodnie z art. 61 § 3 Kpa dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, czyli jak wynika z akt przedmiotowej sprawy [...] maja 2006 r. tj. dzień w którym wniosek GDDKiA z dnia [...] marca 2006 r. wpłynął do Wojewody Mazowieckiego. Rozpatrując sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przywołanych przez skarżących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. art. 6 (zasady praworządności), art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów) oraz art. 11 (zasadę wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwianiu sprawy). Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżących dotyczącym naruszenia art. 107 § 1 Kpa. przez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej decyzji. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej skutkuje co prawda stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa) – o co wnioskowali skarżący - lecz przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej nie zachodzi w sytuacji, gdy podstawa prawna istnieje lecz została błędnie podana lub nie podano jej wcale (por. wyrok NSA 26 stycznia 2001 r. I SA/Wa 1425/99 niepubl.) Odnosząc się do wniosku skarżących o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia lokalizacji drogi oraz wniosku dotyczącego wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego należy podkreślić, że sprawy te nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Sąd nie oceniał czy wskazane przez skarżących akty i czynności mieszczą się w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 Ppsa), gdyż art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie ma zastosowania jeżeli sąd administracyjny nie znajdzie podstaw do uwzględnienia skargi. Przepis art. 135 cytowanej ustawy określający zakres orzekania sądu pierwszej instancji w przypadku gdy organ naruszył prawo, nie może mieć zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 28 lipca 2004 r. OSK 678/2004, wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r. I GSK 3177/2005). Skoro zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.