II SA/Kr 1335/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi Iwony K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala. WSA/wyr. l - sentencja wyroku Pismem z dnia.........2005 r. I.K. (zwana dalej skarżącą) złożyła (data wpływu do Urzędu Gminy M. - .....10.2005r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr .....Rady Gminy M. z dnia [....] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi L. Gmina M. W skardze wskazano, że skarżąca zgodnie z art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wystąpiła z wnioskiem z dnia.......2005r. (data wpływu) "do Urzędu Gminy M. o usunięcie naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały Rady Gminy M., nr .......w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. Gmina M., obejmującego m.in. działki nr nr ......których jest właścicielką ." Do dnia wniesienia skargi nie otrzymała jednak żadnej odpowiedzi o zajętym przez adresatów stanowisku. Odnośnie samej uchwały Rady Gminy M. , nr .........w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. Gmina M. skarżąca podniosła, następujące uwagi: 1. zarzuciła naruszenie przepisów art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących równości wobec prawa oraz ochrony prawa własności; 2. skarżąca wskazała na naruszenie prawa materialnego, a to przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2005 r. ( Dz.U, Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), tj. - art. 6 pkt 2 poprzez uniemożliwienie korzystania z prawa własności, co nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; - art. 7 przez nieuwzględnienie wniosków składanych przez skarżącą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. dz. nr nr ....... - art. 10 pkt 1 przez przyjęcie uwarunkowań uwzględnionych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bez uwzględnienia słusznego interesu prawnego właściciela w/w działek. - brak sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego w części dotyczącej zaplanowania "zieleni parkowe" na działkach nr nr ......., z uwzględnieniem art. 36 pkt 1 w/w ustawy; l Sygn. akt II SA/Kr 1335/05 - art. 19 pkt 1 przez nie wprowadzenie zmian do projektu przy uwzględnieniu uwag do niego wniesionych na podstawie art. 18 pkt 1 w/w ustawy. Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała naruszyła jej interes prawny, poprzez uniemożliwienie korzystania z prawa własności i przeznaczenia gruntów na zieleń parkową. W piśmie procesowym z dnia.......2007r. skarżąca sprecyzowała zarzuty skargi, zaskarżając w/w uchwałę w zakresie: 1. § 1 pkt 22 terenu II w części działek nr nr ....... 2. § 18 ustalającego wzrost wartości wszystkich nieruchomości objętych planem o 10%; 3. załącznika 1 a - załącznik graficzny stanowiący integralną część w/w uchwały, w zakresie wytyczenia obszaru obejmującego działki nr nr ......zakwalifikowanego jako tereny parków leśnych; 4. załącznika nr 2 - Rozstrzygnięcie Rady Gminy M. o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, w pkt 5. Uzasadniając zarzut zwarty w pkt 2, skarżąca wskazała, że brak było podstaw przyjęcia, iż wartość wszystkich nieruchomości objętych przedmiotową uchwałą wzrosła o 10%, w szczególności gruntów zakwalifikowanych jako tereny leśne (...). Odnośnie zarzutu ujętego w pkt 3 skarżąca podniosła, iż obszar objęty załącznikiem nr 1 a jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, za wyjątkiem między innymi działek nr nr .......jak i faktycznie dookoła tych działek istnieje zabudowa jednorodzinna i punkty handlowe, a równolegle do w/w działek biegnie droga publiczna (...). Rozwijając zarzut z pkt 4 skarżąca wskazała min., iż gminne studium Gminy M. nie obligowało Rady Gminy M. do zakwalifikowania działek nr nr ......we wsi L. jako terenów parków leśnych, wręcz konsekwentnym było zakwalifikowanie przedmiotowych terenów pod zabudowę rodzinną. W piśmie z dnia ......2005 r. udzielono odpowiedzi na skargę I.K. i wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę na wstępie przedstawiono tok formalno -prawny sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości L. W dalszej części uzasadnienia zawarto stanowisko merytoryczne, w której odniesiono się do zarzutów skarżącej. Sygn. akt II SA/Kr 1335/05 Wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego, razem z innymi przepisami prawa (tj. art. 140 k.c.) decydują o sposobie wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) W ocenie organu administracyjnego, unormowania te nie stoją w sprzeczności z przepisami art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na kolejny zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie wniosków składanych przez skarżącą, organ administracyjny odpowiedział, że z w/w przepisu wynika wprost, iż kwestionowanie rozstrzygnięć Wójta Gminy M. o nieuwzględnieniu wniosków strony skarżącej dotyczących zaskarżonego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu określonego przez stronę skarżącą jako naruszenie "art. 10 pkt 1" oraz "art. 19 pkt 1" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzono, co następuje: - zapisy zawarte w przedmiotowym planie miejscowym zgodne są z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Studium nie dopuszczało w stosunku do działek wymienionych przez skarżącą innego niż leśny sposobu zagospodarowania; - zapisy odnoszące się do przedmiotowego terenu ewidentnie chronią interesy osób trzecich, poprzez ustanowienie terenów parków leśnych dla obszaru, który ze względu na położenie ekofizjograficzne winien podlegać ochronie, a w przyszłości może uzyskać status lasu ochronnego w drodze stosowanej decyzji administracyjnej; - w prognozie skutków finansowych wykazano, że w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod parki leśne, a więc tym samym dla działek nr nr ..... nie zachodzi okoliczność o której jest mowa w art. 36 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż korzystanie z nieruchomości w całości w dotychczasowy sposób, nie zostało ograniczone; - uwagi do planu od skarżącej I.K. wpłynęły do Urzędu Gminy M. dnia .....2004 r. i zostały rozstrzygnięte przez Wójta Gminy jako nieuwzględnione ze względu na brak zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Z takim rozstrzygnięciem zgodziła się Rada Gminy M., co z kolei zostało wykazane w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały Nr ......Rady Gminy M. Sygn. akt II SA/Kr 1335/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 z późn. zm.) Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art.101 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym skarżąca poprzedziła złożenie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Nr ........Rady Gminy M. z dnia ...... wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z daty......2005 r. wpłynęło do Urzędu Gminy M. w dniu........2005r. Sama skarga z daty........2005r. wpłynęła do Urzędu Gminy M. w dniu .......2005r. - a więc w terminie do jej złożenia, tj. 60 dni od daty wniesienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga taka może być wniesiona od chwili złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli właściwy organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie lub była to odpowiedź negatywna (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2.04.2007r, sygn. II OPS 2/07, publ. ONSA i WSA nr 3 z 2007r. s.61 i nast.). Odnośnie zarzutów podniesionych w skardze to w ocenie składu orzekającego nie zasługują one na uwzględnienie. Sygn. akt II SA/Kr 1335/05 Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p) jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do m.p.z.p. Albowiem to w m.p.z.p. dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola m.p.z.p. w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (np. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, póz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, póz. 16). Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX Sygn. akt II SA/Kr 1335/05 nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". (wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, póz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli Sygn. akt II SA/Kr 1335/05 mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zatem zarzut naruszenia prawa, tj. powołanych w skardze przepisów Konstytucji, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. należało uznać za nietrafny. Nie można się zgodzić z zarzutem, iż Rada Gminy M. nie rozpatrzyła uwag wniesionych przez skarżącą do projektu planu. Z protokołu dotyczącego rozstrzygnięcia Rady Gminy M. o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu (załącznik nr ..... do uchwały Nr ......Rady Gminy M. z dnia .......2005 r. w sprawie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, k. .... akt sądowych) i przedstawionego wykazu uwag (k. ......akt sądowych) wynika, że Rada Gminy M. rozpatrzyła wniesione przez skarżącą uwagi do planu, nieuwzględnione wcześniej przez Wójta Gminy M. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy M. , iż uwagi skarżącej do projektu planu zostały rozpatrzone i należycie udokumentowane. Natomiast w żadnym przypadku przepisy prawa nie nakazują organom planistycznym uwzględniać uwag wnoszonych do projektu planu przez zainteresowane osoby. Pozostałe podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty nie odnoszą się do trybu i sposobu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie, a zatem nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości podjęcie zaskarżonej uchwały. W szczególności nie można mówić o uniemożliwieniu korzystania z prawa własności, gdyż z nieruchomości tych można nadal korzystać w sposób dotychczasowy do momentu ich zagospodarowania zgodnie z planem - co wynika m.in. z gwarancji ustawowych art.35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Całkowicie błędne jest rozumienie przez skarżącą, iż w § 18 zaskarżonego planu Rada Gminy "ustaliła wzrost wartość wszystkich nieruchomości objętych planem o 10%". Otóż w paragrafie tym zawarta została stawka procentowa, służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem w rozumieniu art.36 ustawy o planowaniu i Sygn. akt II SA/Kr 1335/05 zagospodarowaniu przestrzennym. Stawka ta, zgodnie z zapisem ustawy, może być określona przez Radę Gminy do wysokości 30%. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.