II OSK 95/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2237/06 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych adresowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2237/06, oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia danych adresowych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2006r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie odmowy udostępnienia A. S. danych osobowych A. S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż dnia 19 maja 2006 r. A. S. złożył wniosek o udostępnienie danych adresowych A. S.. Wnioskodawca uzasadnił wniosek chęcią nawiązania kontaktu z bratem. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanych przez niego danych ze zbioru PESEL. Uzasadnił to brakiem zgody na udostępnienie danych przez osobę, której dane miałyby zostać udostępnione wnioskodawcy. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 44h ust. 2 pkt. 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych dane ze zbioru PESEL można udostępniać osobom i podmiotom jeżeli udowodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. Wnioskodawca jak przyjęto udowodnił niewątpliwie istnienie interesu faktycznego w otrzymaniu danych, o udostępnienie których się ubiegał. Jednakże w powyższej sprawie nie została spełniona druga obligatoryjna przesłanka udostępniania danych ze zbioru PESEL a mianowicie nie uzyskano zgody na ich udostępnienie od osoby, której dane miałyby zostać udostępnione. Wydział Udostępniania Informacji dwukrotnie zwracał się do A. S. (na adres figurujący w rejestrze PESEL) z informacją o złożonym przez A. S. wniosku i z prośbą o wyrażenie zgody na udostępnienie żądanych danych. Niestety A. S. nie odbierał kierowanej do niego korespondencji. Korespondencja wróciła z adnotacją " adresat nieznany" i "adresat przebywa poza granicami kraju od 10 lat". Dlatego organ stwierdził, że nie uzyskał wymaganej przepisami prawa zgody osoby, której dane dotyczą. W konsekwencji nie miał podstaw do przekazania wnioskodawcy żądanych przez niego danych. A. S. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że fakt nieodbierania korespondencji przez A. S. nie wskazuje na intencje w/w nie wyrażania zgody na udostępnianie danych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił. Sąd stwierdził, iż podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 44h ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 87 poz. 960 ze zm.) a zgodnie z jego treścią dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione: - osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny; - jednostkom organizacyjnym - jeżeli po ich wykorzystaniu w celach badawczych, statystycznych, badania opinii publicznej lub rynku, dane te zostaną poddane takiej modyfikacji, która nie pozwoli na ustalenie tożsamości osób, których dane dotyczą; - innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. Ustęp 1 tego przepisu wskazuje natomiast jakich danych może dotyczyć żądanie i są to dane: ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych. W ocenie Sądu trafnie przytoczył organ odwoławczy brzmienie przepisu art. 44h ust.2 pkt. 4 , który jednoznacznie wskazuje, że udostępnienie danych ze zbioru PESEL jest możliwe przy łącznym spełnieniu 2 przesłanek: wykazania interesu faktycznego przez osobę składającą wniosek oraz zgody osoby, której dotyczy wniosek. Zdaniem Sądu, zgoda , o której stanowi omawiany przepis musi być wyrażona wyraźnie, wprost. A zatem nie może mieć charakteru dorozumianego. W przeciwnym bowiem razie racjonalny ustawodawca wprowadziłby zapis mniej kategoryczny np. "... przy braku sprzeciwu osoby, której dane dotyczą" nie zaś kategoryczny, związany z koniecznością uzyskania zgody. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy podkreślono, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego co do tego, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 44h ust. 2 pkt. 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych umożliwiające udzielenia A. S. informacji dotyczących danych adresowych A. S.. We wniosku o podanie tych danych wnioskodawca wskazał, że dane te są niezbędne z uwagi na konieczność nawiązania kontaktu z bratem. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że skarżący posiada interes faktyczny w uzyskaniu żądanych danych. Natomiast organ nie uzyskał wymaganej w/w przepisami zgody A. S.. W aktach sprawy znajdują się wszak przesyłki wysłane przez organ na adres wskazany w zbiorach PESEL zawierające prośbę o wyrażenie zgody na podanie danych. Jedna z tych przesyłek wróciła z adnotacją : "Adresat nieznany, przebywa poza granicami kraju od 10 lat", druga zaś została awizowana i zwrócona do organu po upływie ustawowego terminu. W konsekwencji zatem jak wykazał Sąd należało przyjąć, że adresat nie wyraził zgody na podanie jego danych adresowych wnioskodawcy a zatem nie została spełniona przesłanka określona w w/w przepisie. Skarżący nie należy również do kręgu innych podmiotów wymienionych w art. 44h ust. 1, którym organ administracji udostępnia dane. Zgodnie z treścią tego przepisu dane udostępnia się, o ile są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań, następującym podmiotom: 1) organom administracji publicznej, sądom, prokuraturze; 2) organom Policji, Straży Granicznej, Służbie Więziennej, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Żandarmerii Wojskowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu i strażom gminnym (miejskim); 3) organom kontroli skarbowej i wywiadu skarbowego; 4) państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom -w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach; 5) Polskiemu Czerwonemu Krzyżowi - w zakresie danych osób poszukiwanych. Konkludując Sąd uznał , że skoro nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 44h ustawy o ewidencji ludyści i dowodach osobistych zasadnie organ administracji odmówił A. S. podania danych adresowych A. S.. Ponadto Sąd odniósł się do kwestii podnoszonej przez pełnomocnika skarżącego a to czy organ powinien uznać za doręczoną prawidłowo na podstawie art. 44 kpa przesyłkę skierowaną do A. S.. Zauważono ,iż jak wynika ze wskazanych wyżej rozważań zgoda, o której mowa w ust. 2 pkt. 4 art. 44h musi być wyraźna a nie dorozumiana a zatem samo doręczenie takiej przesyłki oraz nie wypowiedzenie się przez skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że zgoda została wyrażona. Po drugie - natomiast prawidłowe są ustalenia organu co do niemożności doręczenia przesyłki na podstawie danych, które posiadał organ. Skoro bowiem pierwsza z wysłanych przesyłek wróciła z adnotacją poczty, że adresat od 10 lat przebywa za granicą, nie było możliwości uznania za doręczoną na podstawie art. 44 kpa przesyłki wysłanej przez organ po raz drugi. Ustalenie to w ocenie Sądu prowadzi do wniosku , że nie ma dodatkowo innych uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.i S. i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 44h ust.2 pkt.4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przez błędną jego wykładnię, w wyniku pominięcia faktu, iż organ administracji publicznej podczas stosowania prawa nie dołożył należytej staranności i nie podjął wszelkich możliwych działań, aby uzyskać zgodę wskazanej osoby do przekazania jej danych adresowych, a także, iż de facto właściwy organ administracji publicznej nie posiada aktualnych danych adresowych obywatela i nie podjął z urzędu działań likwidujących rozbieżność rejestrów urzędowych ze stanem faktycznym. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wraz z wytycznymi uzupełnienia postępowania oraz o przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę dopuszczając się zaniechania zbadania podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, stanowiących podstawę orzekania. Należało bowiem w niniejszej sprawie zbadać przede wszystkim, czy odmowa udostępnienia danych osobowych była uzasadniona w sytuacji, gdy zapytanie o zgodę nie dotarło do adresata z winy właściwego organu administracji publicznej, który nie posiadał aktualnych danych adresowych przedmiotowej osoby. Jak bowiem bezspornie ustalono w sprawie korespondencja pod rzekomy adres A. S. wracała dwukrotnie przy czym za pierwszym już razem z adnotacją "adresat nieznany" i "adresat przebywa poza granicami kraju od 10 lat". Adnotacje te świadczą o dezaktualizacji urzędowych rejestrów i braku dbałości urzędu za te rejestry odpowiedzialnego. Skarżący nie może ponosić konsekwencji zaniedbań urzędów administracji publicznej, które nie realizują konsekwentnie przepisów prawa i w wyniku utraty autorytetu społecznego oraz zaniku kultury prawnej obywateli, pozbawiają się instrumentów prawnych przewidzianych prawem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozbawił się instrumentu przewidzianego prawem w ten sposób, iż faktycznie "zgubił" obywatela polskiego i dowiedział się o tym przypadkiem po 10 latach. Przypominając, iż "do zadań organu należy udostępnianie danych znajdujących się w zbiorze PESEL a nie ustalanie faktycznego miejsca pobytu osoby poszukiwanej oraz nakłanianie danej osoby do przyjęcia korespondencji czy też ustalanie powodów odmowy jej odbioru" (vide wyrok WSA Warszawa z dnia 28 marca 2007, sygn. IV SA/Wa 2425/2006), nie sposób zdaniem skarżącego nie wytknąć tej okoliczności, która godzi rażąco w interes społeczny i interes skarżącego. Zauważono też , iż zacytowane wyżej orzeczenie prezentuje stanowisko doktryny znacznie oddalone od oczekiwań społecznych. Poza tym jak wskazano w kasacji rodzi się w związku z powyższym zasadnicze pytanie, na jakiej podstawie uznano, iż organ administracji publicznej spełnił swoje ustawowe zadanie w sytuacji, gdy ograniczył się wyłącznie do wysłania dwóch jednobrzmiących listów wiedząc o tym że adres ich adresata jest nieaktualny tym bardziej, iż jak wskazują akta sprawy pod przedmiotowym (nieaktualnym) adresem zamieszkują osoby posiadające wiedzę o aktualnym miejscu pobytu A. S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w płaszczyźnie podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową) i stosownie do treści art. 183 § 1 tej ustawy procesowej rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, chyba że z urzędu stwierdzi nieważność postępowania sądowego. Taka sytuacja, to jest nieważność postępowania, nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną oparła ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 44 h ust. 2 pkt. 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych , w wyniku pominięcia faktu, iż organ administracji publicznej podczas stosowania prawa nie dołożył należytej staranności i nie podjął wszelkich możliwych działań, aby uzyskać zgodę wskazanej osoby do przekazania jej danych adresowych, a także, iż de facto właściwy organ administracji publicznej nie posiada aktualnych danych adresowych obywatela i nie podjął z urzędu działań likwidujących rozbieżność rejestrów urzędowych ze stanem faktycznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić trzeba, iż przedstawiona w kasacji konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż uznać należy ją za bezskuteczną. Zauważyć należy, iż zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z i z zarzutu jak i uzasadnienia skargi) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony. Niezależnie od powyższego stwierdzenia, mając na uwadze treść zarzutu wskazującego na pominięcie faktu , iż organ administracji publicznej podczas stosowania prawa nie dołożył należytej staranności i nie podjął wszelkich działań w tym likwidujących rozbieżności rejestrów urzędowych wyjaśnić trzeba, iż wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, .... op. cit., str. 541). Tak więc oceniając w kategoriach abstrakcyjnych, oderwanych od okoliczności sprawy, zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego uznać trzeba za bezpodstawny. Obiektywnie bowiem przepis ten odczytane zostały przez Sąd pierwszej instancji w sposób, który zastrzeżeń budzić nie może. Przechodząc do drugiej postaci naruszenia prawa materialnego, a do której nawiązywano pośrednio w kasacja i jej uzasadnienie, polegającej na jego błędnym zastosowaniu to podkreślenia wymaga, iż uchybienie takie polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por.: cyt. wyżej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99). Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31 maja 2004 r., sygn., FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca Spółka uznaje za wadliwie ustalony (publ. [w:] T. Woś, ... op. cit., str. 541). W kontekście takich poglądów należy zatem wyprowadzić wniosek, iż błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. FSK 692/04 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 13 października 2004 r., sygn. FSK 548/04 (niepubl.), w którym stwierdzono wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego". Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie zgłoszono zarzutu naruszenia prawa procesowego dotyczącego wadliwych ustaleń. Tym samym tak sformułowany zarzut kasacji i do tego odnoszący się do postępowania organów administracji a nie Sądu nie można było uznać za usprawiedliwiony . Jedynie na marginesie wskazać należy , iż kwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 44h ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), który stanowi, że dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych udostępnia się innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. Jednocześnie z art. 44h ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, że dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych udostępnia się osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny. W świetle powyższego, udostępnienie danych adresowych bez zgody osoby, której dane te dotyczą, następuje wtedy, gdy ich uzyskanie leży w interesie prawnym osób wnioskujących o ich udostępnienie. Gdy osoby te nie wykażą przysługiwania interesu prawnego w uzyskaniu danych adresowych innej osoby, to ich uzyskanie jest wtedy zależne od uzyskania zgody osoby, której dane te dotyczą. W ocenie Sądu, powołana przez skarżącego, we wniosku o udostępnienie danych adresowych, okoliczność potrzeby skontaktowania się z bratem , nie stanowi o przysługiwaniu interesu prawnego w uzyskaniu danych adresowych tej osoby, dlatego należy podzielić pogląd Sądu zawarty w zaskarżonym wyroku o możliwości udostępnienia skarżącemu danych adresowych brata jedynie w warunkach określonych art. 44h ust. 2 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a więc po uprzednim uzyskaniu zgody A. S. na ich udostępnienie. O interesie prawnym skarżącego mogłyby świadczyć takie okoliczności, w których sytuacja prawna skarżącego byłaby zależna od danej osoby, i dlatego jej odnalezienie wymagałoby uzyskania jej adresu. A więc, gdyby skarżący nie mógł zrealizować swoich uprawnień lub nie mógł poddać się prawnie określonym obowiązkom, bez udziału osoby, której dane adresowe służyłyby jej odnalezieniu. Sąd zasadnie uznał, że prawidłowe ustalenia organu co do niemożności doręczenia przesyłki na podstawie danych posiadanych przez organ skutecznie uniemożliwiło udostępnienie danych adresowych A. S.. Tym samym wobec braku usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego adwokatowi B. J. z Kancelarii Adwokackiej przy ul [...] w W. za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za reprezentowanie skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną , należne od Skarbu Państwa ( art. 250 ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 , poz. 1348 ze zm. ) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenia , o jakim mowa w tym przepisie . .