VI SA/Wa 1236/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę N. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie ul. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 17 października 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek N. S.A. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie ul. P., pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, na okres od 12 grudnia 2006 r. do 11 grudnia 2007 r. Do wniosku dołączono podkład geodezyjny oraz zdjęcie reklamy. Spółka posiadała wydane wcześniej zezwolenie na umieszczenie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym wydane na okres od 8 stycznia 2006 r. do 11 grudnia 2006 r. Pismem z dnia 5 grudnia 2006 r., organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich. W aktach znajduje się: 1/ plan sytuacyjny z zaznaczeniem miejsca umieszczenia reklamy, 2/ protokół oględzin w terenie z dnia 29 grudnia 2006 r., z którego wynika, że reklama usytuowana jest na trawniku, na wzniesieniu, w rejonie węzła komunikacyjnego, w odległości 3 m od krawędzi jezdni, na łuku jezdni, 3/ Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, 4/ przeprowadzone przez Biuro Planowania Rozwoju W. badania natężenia ruchu w godzinach szczytu w miejscu objętym wnioskiem, 5/ opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego podpisana przez mgr inż. [...], w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., 6/ pismo Komendy [...] Policji Wydziału Ruchu Drogowego dotyczące wnioskowanych dopuszczalnych limitów prędkości na terenie [...] W., które dotyczy m. in. ul. W. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. P. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się wymienione wyżej materiały. Wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W. (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.), w stosunku do malejącej liczby wypadków w skali całego kraju (o 5,8 %). Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 80 km/h - przejeżdża bez kontroli od 4,4 m do 33,3 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 61,7 m (łącznie od 66,1 m do 95,0 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. W. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Jak wynika z dołączonych do akt badań Biura Planowania Rozwoju W. w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1610 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 1680 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. W. została wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, która wynosi 80 km/h. Organ zwrócił uwagę, iż wedle opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 4 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu odwołania, że decyzja dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego ma, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, uznaniowy charakter. Organ wydając taką decyzję powinien uwzględniać interes obywatela. Odmowa zezwolenia byłaby możliwa tylko w razie zmiany okoliczności sprawy, w stosunku do okoliczności, w których organ wydawał wcześniej decyzje pozytywne. Uznaniowość nie oznacza bowiem dowolności w wydawaniu decyzji. W przeciwnym razie podważona zostaje zasada zaufania obywateli do organów państwa. Strona skarżąca wskazała ponadto, że przywołana przez organ okoliczność wzrostu natężenia ruchu drogowego nie jest nowa i nie może stanowić o wzroście zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Okoliczność ta nie stanowiła przeszkody do uzyskania zezwolenia w latach 2004-2005. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ nie odniósł się w sposób szczególny do sytuacji istniejącej na drodze w miejscu usytuowania przedmiotowego nośnika reklamy. Nie wykazał, aby właśnie w tym miejscu doszło do wzrostu ilości kolizji drogowych. Lokalizacja nośnika reklamy w stosunku do krawędzi drogi także nie zmieniła się. W pobliżu miejsca wnioskowanego przez stronę nadal znajdują się reklamy innych firm. Zatem, skoro nie zmienił się stan faktyczny ani prawny, to nie istnieją przeszkody do wydania przez organ decyzji zezwalającej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2007 r., działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, oraz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. SKO odwołało się ponadto do stwierdzeń zawartych w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów na temat tzw. fiksacji. SKO nie uznało również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż konsekwentna polityka miasta, zmierzająca do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, powoduje odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Umieszczanie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi pozostać wyjątkiem i musi być uzasadnione szczególnymi względami, które powodują, że możliwe staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie organu takie względy w niniejszej sprawie nie zachodzą. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. Skarżąca w uzasadnieniu skargi ponownie wskazała, że w przeciągu kilku lat wielokrotnie występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu. Poprzednio organ uznawał, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mówi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mimo braku jakiejkolwiek zmiany miejsca, parametrów i celu zajęcia pasa obecnie organ odmówił zezwolenia. Skoro organ nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych ani prawnych uzasadniających decyzję odmowną, naruszył interes strony skarżącej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji przywołują bowiem ogólne dowody, nieodnoszące się do konkretnej lokalizacji nośnika reklamowego. W szczególności organ nie wykazał, czy w przypadku spornej lokalizacji występuje znaczne zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć wpływ na zwiększenie ilości wypadków. Skarżąca zwróciła uwagę, że powołany przez organ wzrost liczby wypadków miał miejsce między rokiem 2004-2005, a w tamtym czasie organ wydawał zezwolenia na zajęcie pasa. Słuszny interes obywatela powinien być natomiast uwzględniony, jeśli tylko da się to pogodzić z interesem społecznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. SKO wskazało, że wnioskodawca nie ma roszczenia o wydanie pozytywnej decyzji. Lokalizacja reklam w pasie drogowym powinna być wyjątkiem, a chęć czerpania korzyści z reklam nie uzasadnia zgody na zajęcie pasa drogowego. Ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, a fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy nie odwraca tej reguły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia. Wskazać przy tym należy, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zmianie swego stanowiska w kwestii zezwolenia. Strona jednak nie podjęła żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. W. w rejonie ul. P. jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione. Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami. W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. W sprawie niniejszej strona, poza własnym zyskiem, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała. Odmowa zgody była więc uzasadniona. Organ starał się wykazać, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Mając na względzie powyższe wskazać należy, że trafne zarzuty skarżącej dotyczące ogólnikowych stwierdzeń zawartych w opinii sporządzonej przez mgr inż. [...] nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym ("usprawiedliwiającym") zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na treść decyzji i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.