IV SA/Wa 1227/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skarg H. P., M. S., M. T., E. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących: H. P. kwotę 137,40 (sto trzydzieści siedem 40/100) złotych, M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, E. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych i M. T. kwotę 137,20 (sto trzydzieści siedem 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - działając m. in. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 123, art. 138 § 2 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z (...) kwietnia 2007r. uchyliło postanowienie Starosty S. z (...) marca 2007r. uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych w S. na działce nr (...), przy ul. (...) wraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż zaskarżone przez H. P., M. S., M. T. i E. T. postanowienie organu pierwszej instancji należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji narusza przepisy proceduralne. Naruszenia tych przepisów organ odwoławczy dopatrzył się w braku ustalenia stron postępowania uzgodnieniowego, czego konsekwencją jest niemożność dokonania merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w zażaleniu. Na powyższy brak ustalenia stron niniejszego postępowania organ odwoławczy zwracał już uwagę we wcześniej podjętym postanowieniu z (...) listopada 2006r. Zdaniem organu odwoławczego dopiero bezsporne ustalenie przez organ pierwszej instancji stron postępowania, umożliwi organowi drugiej instancji jednoznacznie stwierdzić, czy wnoszącym zażalenia przysługuje przymiot strony, a zatem czy zażalenia należy merytorycznie rozpatrzyć, czy też w stosunku do osób je wnoszących umorzyć postępowanie zażaleniowe. Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło organowi pierwszej instancji, iż art. 107 w zw. z art. 126 K.p.a. określa niezbędne składniki postanowienia administracyjnego. Tak więc postanowienie powinno obowiązkowo zawierać oznaczenie strony lub stron postępowania. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnych składników jest istotną wadą postanowienia. Przeniesienie wykazu stron zawierającego dane adresowe do rozdzielnika postanowienia powoduje, że postanowienie nie zawiera oznaczenia stron. H. P., M. S., M. T. i E. T. w skargach wniesionych na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) kwietnia 2007r. zarzucili organowi odwoławczemu stronniczość, wskazując że zaskarżone postanowienie tego organu jest niesprawiedliwe. Akt ten "kładzie nacisk" na organ pierwszej instancji, aby wyeliminował z postępowania wszystkie dotychczas biorące w nim udział strony, w tym skarżących, odmawiając im przymiotu strony postępowania, doprowadzając tym samym do stworzona dla inwestora samowoli budowlanej. Absurdalne - zdaniem skarżących - jest również wyjaśnienie organu, że działki otaczające teren inwestycji stanowią izolację przed szkodliwością przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych. Skarżący stanowczo sprzeciwiają się realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, uważając iż jest ono zagrożeniem dla środowiska i zdrowia ludzi. Ponadto formułują szereg zarzutów dotyczących raportów sporządzanych na potrzeby przedmiotowego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - w odpowiedzi na skargę -wniosło o oddalenie skargi, jednocześnie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z (...) kwietnia 2007r. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Oznacza to, iż Sąd obejmuje kontrolą tylko to postanowienie, a zatem rozważa tylko tą argumentację skarg, która odnosi się do treści tego aktu. Nie ustosunkowuje się natomiast do tej części skarg, które poza okolicznościami wskazanymi w opisanym stanie sprawy, poruszają kwestie bezpośrednio dotyczące istoty sprawy, czyli przedmiotu postępowania uzgadniającego. Jak wynika z opisanego stanu sprawy podstawę procesową wydania zaskarżonego postanowienia stanowił m. in. art. 138 § 2 K.p.a. (w zw. z art. 144 K.p.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego; postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem możliwe jest tylko w sytuacji gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części i wykładnia rozszerzająca zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalna (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005, str. 606,608). Podstawą uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowienia Starosty S. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania był brak ustalenia przez ów organ stron postępowania. Zdaniem organu drugiej instancji dopiero po bezspornym ustaleniu stron postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy będzie miał możliwość jednoznacznego stwierdzenia, czy wnoszącym zażalenia przysługuje przymiot strony, a zatem czy zażalenia podmiotów je wnoszących należy merytorycznie rozpatrzyć, czy też wobec tych podmiotów należy umorzyć postępowanie zażaleniowe. Sąd mając na względzie treść art. 138 § 2 K.p.a. uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się jego naruszenia i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z powodu przyczyny, dla której ten przepis zastosował. Przeprowadzone wyżej wywody odnośnie możliwości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. dowodzą braku podstaw po stronie organu rozpoznającego zażalenie do oparcia się na tej regulacji w sytuacji zobowiązania organu pierwszej instancji do ustalenia stron postępowania administracyjnego spełniających kryteria wynikające z art. 28 K.p.a. W ocenie Sądu po pierwsze badania przymiotu strony nie można rozważać w kategoriach przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Po wtóre organowi pierwszej instancji nie można postawić zarzutu nieustalenia stron postępowania uzgodnieniowego. Z akt sprawy wynika, iż Starosta S. za strony postępowania uznał krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czyli wnioskujący o przedmiotowe uzgodnienie. Niewątpliwie natomiast należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że środek zaskarżenia przysługuje stronie postępowania (art. 127 § 1 K.p.a.), a taką stroną jest ten czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Przy czym to w gestii organu rozpoznającego odwołanie (zażalenie) leży ustalenie, czy podmiot składający środek zaskarżenia, w dacie jego złożenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zaś w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie (zażalenie) nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, organ odwoławczy jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze (zażaleniowego) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie takie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia jest zawsze ustalenie, czy środek zaskarżenia wnosi strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tak więc w przypadku wątpliwości w tej materii, czy kwestionowania przymiotu strony wobec wnoszącego zażalenie (odwołanie) niedopuszczalnym jest uchylanie zaskarżonego aktu i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zbadania interesu prawnego dotychczasowych stron postępowania, w tym wnoszących środek zaskarżenia. Stosownym jest także wskazać pod adresem organu odwoławczego, iż składniki struktury postanowienia administracyjnego określa art. 124 § 1 K.p.a., natomiast nie tak jak wskazał ów organ - w wytycznych poczynionych względem organu pierwszej instancji - art. 107 § 1 K.p.a. Ostatni z wymienionych przepisów stosuje się do postanowień, zgodnie z art. 126 K.p.a., odpowiednio tylko w zakresie § 2-5. Nadto, Sąd na gruncie niniejszej sprawy nie podziela twierdzenia organu drugiej instancji, że "przeniesienie wykazu stron do rozdzielnika postanowienia powoduje, iż postanowienie nie zawiera oznaczenia stron". Istotnie postanowienie powinno zawierać oznaczenie strony albo innych osób biorących udział w postępowaniu. Nie ulega jednak wątpliwości, że spośród wszystkich osób biorących udział w postępowaniu, postanowienie w części oznaczenia stron powinno określać jedynie tę osobę, do której postanowienie jest skierowane (adresata), zazwyczaj taką osobą jest inicjator postępowania (wnioskodawca). Natomiast postanowienie wydawane w trybie art. 106 K.p.a. - zdaniem Sądu - jest postanowieniem szczególnym, uzgadniającym, wydawanym w ramach współdziałania organów administracji przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej i "na wniosek" organu właściwego do wydania decyzji w sprawie administracyjnej, zatem trudno wymagać od organu aby w oznaczeniu stron wymieniał osoby, do których to postanowienie kieruje. Poza tym, gdyby istotnie to uchybienie należało rozważać w kategoriach naruszenia prawa, to bez wątpienia byłoby to uchybienie, które mógłby konwalidować organ kontrolujący postanowienie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku i wyda stosowne postanowienie, w tym prawidłowo je uzasadni pod względem faktycznym i prawnym. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ci art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie 3 - na zasadzie art. 200, art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z §14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349, ze zm.).