VIII SA/Wa 436/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi K.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania rozgraniczającego nieruchomość 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R.B prowadzącego Kancelarię Adwokacką w (...) kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych oraz kwotę 52.80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT od kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem- znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy w L., biorąc za podstawę art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a. obciążył A.G. połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 1000 zł za przeprowadzenie czynności geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nieruchomości położonych we wsi W.S. II oraz wskazał, że należność powyższą należy wpłacić w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia do kasy Urzędu Miasta i Gminy w L. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, które zostało wszczęte na wniosek J. i K. małżonków D. Rozgraniczenie zostało przeprowadzone pomiędzy działką nr 395 stanowiącą własność wnioskodawców, a działką przyległą o numerze 394 stanowiącą własność A.G.. W przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym została zawarta ugoda przed geodetą uprawnionym. Burmistrz Miasta i Gminy L. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne. Właściwym organem rozstrzygającym o kosztach postępowania administracyjnego jest organ przed którym toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Z przedłożonego do sprawy pokwitowania wynika, że koszty wynosiły 2000 zł i w całości zostały pokryte przez K.D. Zgodnie z przepisem art. 262 § 2 pkt 2 k.p.a. połowa kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciąża również stronę nie będącą wnioskodawcą w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zawarcie ugody rozgraniczeniowej polegającej na ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami obu stron stanowi wystarczającą przesłankę do obciążenia A.G. połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A.G. W uzasadnieniu zażalenia podnosił, że nie był on zainteresowany sprawą rozgraniczenia nieruchomości. Rozgraniczenie zostało dokonane na wyłączną prośbę K.D. przez geodetę przed którym doszło do zawarcia ugody. Podnosił, że nie był świadomy, iż zostanie obciążony kosztami. Twierdził, że K.D. zadeklarowała, że poniesie koszty tego postępowania. Z uwagi na ciężką sytuację finansową nie jest on w stanie ponieść kosztów związanych z tym postępowaniem. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje : Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy L. obciążył A.G. połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej we wsi W.S. II, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 395 stanowiącej własność J. i K. małżonków D. z działką nr 394 stanowiącą własność A.G. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A.G., w którym nie zgadzał się na udział w kosztach postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ nie był zainteresowany sprawą rozgraniczenia nieruchomości. Postępowanie zostało przeprowadzone na wniosek K.D., która zadeklarowała, że poniesie wszystkie koszty związane ze sprawą. Z uwagi na ciężką sytuację finansową, żalący nie jest w stanie ponosić kosztów postępowania. Organ odwoławczy dokonując oceny prawnej podnosił, że podstawą prawną rozpoznania niniejszej sprawy był przepis art. 262 § 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Zgodnie zaś z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 roku, I OPS 5/06, LEX nr 229485 " Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości ( art.152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.’’ Z uzasadnienia uchwały wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Interesem prawnym w tym przypadku jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami i w związku z tym koszty postępowania strony powinny ponosić w równych częściach. Art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. ustala zasady podziału kosztów między strony a organ administracyjny. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że na podstawie tego przepisu organ może orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej i obciążyć strony kosztami postępowania wyłożonymi przez ten organ, a nie przez jedną ze stron. W sytuacji gdy uprawniony geodeta wskazany jest bezpośrednio przez stronę żądającą wszczęcia postępowania i to ta sama strona jest zleceniodawcą prac geodezyjnych, a geodeta działa na podstawie umowy cywilnej zawartej poza organem prowadzącym postępowanie rozgraniczeniowe, koszty postępowania jakie wynikają z zawartej umowy obciążają bezpośrednio stronę, która taką umowę zawarła. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ustalono, kto był zleceniodawcą prac geodezyjnych – organ administracji czy też strona. Wyjaśnienie tych kwestii ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i w związku z tym należało uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. W ponownie toczącym się postępowaniu organ w kwestii obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, w przypadku gdyby organ był zleceniodawcą prac geodezyjnych. Nadto organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość zastosowania art. 267 k.p.a. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła K.D. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że czuje się pokrzywdzona ponieważ sama musi ponosić koszty postępowania rozgraniczeniowego. Argumentowała, że to zachowanie sąsiada A.G. spowodowało, że była zmuszona zwrócić się do Burmistrza, żeby przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe. W toku postępowania rozgraniczeniowego otrzymała zaś zapewnienie geodety, że sąsiad zwróci jej połowę poniesionych wydatków. Nadto podnosiła, że ma bardzo trudną sytuację finansową i rodzinną, i jest to niesprawiedliwe, że w całości musi pokryć koszty tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga K.D. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów podnoszonych w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy zauważyć, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art.138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 roku, II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38). Należy również zauważyć, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że Burmistrz Miasta i Gminy L. nie poczynił ustaleń faktycznych w zakresie, czy to organ administracji poniósł koszty związane z pracą geodety, czy też doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy skarżącą a geodetą i tylko ona poniosła te koszty. Wynik tych ustaleń zdaniem organu miałby stanowić podstawę do wydania orzeczenia w zakresie kosztów postępowania administracyjnego. Podstawą orzeczenia o kosztach byłoby ustalenie, że organ takie koszty w toku postępowania poniósł. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że przepis art. 262 k.p.a. wyklucza możliwość przyznania kosztów postępowania pomiędzy stronami. Na podstawie tego przepisu można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej( np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem. Należy zauważyć iż w świetle art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne( DZ.U z 2005 roku, nr 240, poz. 2027 ze zmianami) czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta(burmistrza, prezydenta miasta). Biorąc pod uwagę powyższe uregulowanie nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego iż należałoby ustalać czy skarżąca zawierała umowę cywilną z geodetą. Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na " prywatne’’ zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości strony nie mogą zawierać odrębnych umów. W toku tego postępowania powstają koszty(między innymi związane z wynagrodzeniem geodety uprawnionego),których obowiązek pokrycia nie obciąża organu prowadzącego postępowanie. Organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe zgodnie z art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach może żądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Tak więc, w takiej sytuacji gdy organ wyznacza geodetę uprawnionego, to na podstawie wyżej przywołanego przepisu ma prawo zażądać od strony zaliczki na poczet kosztów biorąc pod uwagę, że koszty postępowania obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów po połowie. W niniejszym postępowaniu organ zażądał zaliczki tylko od skarżącej. Wobec takiej sytuacji, skoro organ nie żądał zaliczki od A.G., to wynagrodzenie dla geodety w połowie powinno pochodzić z zaliczki wpłaconej przez skarżącą, a w połowie ze środków organu. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek skarżącej, jak ustalił organ I instancji całość kosztów związanych z pracą geodety pokryła skarżąca. Jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości czy organ administracji publicznej poniósł koszty związane z pracą geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, to mógł i powinien uzupełnić materiał dowodowy w trybie art.136 k.p.a. Z tego też względu zdaniem sądu administracyjnego decyzja organu odwoławczego narusza art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest możliwe tylko wtedy gdy organ musiałby prowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części. Z tych względów biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego postanowienia. Na podstawie § 19 pkt 1 w związku z § 18 pkt 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( DZ.U nr 163, poz. 1348 ze zmianami) orzeczono o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata R.B.