IV SA/Gl 136/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...], na mocy m.in. art.5, art.7 pkt 15, art.17 ust.1 pkt 5, art.36 pkt 1 lit.c, art.40 ust.2 i 3, art.106 ust.1 i 6, art.109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 ze zm.) i niesprecyzowanych bliżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz.1109), organ pierwszej instancji odmówił przyznania K.C. "zasiłku celowego w związku z suszą [...]". W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskodawca nie zgłosił komisji powołanej zarządzeniem Wojewody Ś. z dnia [...] ds. szacowania zakresu i wysokości szkód doznanych w uprawach rolnych w wyniku klęski suszy, szkód doznanych w uprawach rolnych na skutek suszy w 2006 r. W związku z tym nie sporządzono protokołu oszacowania szkód, co jest jednym z warunków ubiegania się o przedmiotową pomoc. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca domagał się jej uchylenia, przyznając, że nie zgłosił szkody w zasiewach i użytkach zielonych, gdyż żniwa zakończył w dniu [...], zaś łąki i pastwiska były tak samo zniszczone, jak u jego sąsiadów. Wskazał nadto, że Gmina T. nie wywiązała się z obowiązku informowania obywateli o terminie i sposobie domagania się pomocy z tytułu suszy. Komisja, o jakiej mowa w motywach decyzji szacowała szkody, wszak w jego ocenie wyłącznie dla potrzeb uzyskania kredytów na złagodzenie skutków suszy, przy czym on nie był zainteresowany takim kredytem. Poza tym komisja rozpoczęła działalność po żniwach, stąd ocena wielkości szkód była fizycznie niemożliwa. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138 ( 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił i zważył, że wnioskodawca w dniu [...] złożył wniosek o przyznanie zasiłku w związku z suszą w [...] r., jednocześnie oświadczając, iż szkoda została oszacowana przez komisję powołaną przez wojewodę. Jednakże oświadczenie to okazało się nieprawdziwe, bo w aktach brak jest protokołu oszacowania szkód przez komisję. Ta okoliczność wyłącza możliwość ustalenia faktu i wysokości szkody w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy i wyklucza uwzględnienie rozpatrywanego żądania. Na koniec organ wskazał, że w razie gdyby strona wykazała szkodę spowodowaną suszą przekraczającą 30% upraw, zaś niemożność jej pokrycia wywołana byłaby brakiem działania właściwej komisji, może dochodzić odszkodowania na drodze cywilnej. Z tych przyczyn kwestionowaną decyzję organ ten uznał za słuszną, zaś odwołanie za chybione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji, przytaczając argumentację podniesioną w uzasadnieniu odwołania. W szczególności naprowadził na fakt, iż klęska suszy jest faktem obiektywnym i wszystkim znanym, zaś oszacowania szkód z tego tytułu dokonano w ramach całej gminy. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej wskazał nadto, że w jego miejscowości w ogóle nie doszło do oszacowania szkód, bo żniwa skończyły się wcześniej. Swoje straty ocenił na [...]% poprzednich zbiorów. Dodał, iż interesował się kwestią odszkodowania, wszak gmina nie informowała o trybie jego dochodzenia. W tych okolicznościach zapadłe decyzje uważał za wadliwe i krzywdzące go. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, nie tylko z powodów w niej przedstawionych, ale także z przyczyn branych pod rozwagę z urzędu. Na wstępie godzi się jednak wyjaśnić, iż jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nadto, jak głosi jej art.135, stosują przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami procesowymi uzasadniającymi ich wzruszenie. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, że zasiłek celowy, w tym też oparty o przepisy cytowanego na wstępie rozporządzenia, przyznawany jest na wniosek. Skarżący złożył takowy w otwartym terminie określonym w § 6 ust.1 tego aktu prawnego, wypełniając również inne wymogi formalne. Powodem odmownego jego załatwienia był brak możliwości ustalenia wysokości szkody, a więc przyczyna należąca do sfery materialnoprawnej, wszak wynikająca z procesowej niemożności dokonania ustaleń faktycznych potrzebnych do rozpatrzenia żądania. Co do charakteru protokołu oszacowania szkód organy nie miały wątpliwości, bo orzekły odmownie nie z przyczyn formalnych, a merytorycznych. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę na, mający oparcie w przepisach art.7 i art.77 § 1 k.p.a., obowiązek organu administracyjnego wyjaśnienia sprawy. Oznacza to, że także w sprawie wszczętej na wniosek rzeczą organu jest z urzędu zebranie potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, ocena wiarygodności dowodów i rozpatrzenie całego materiału w celu wydania rozstrzygnięcia. Z obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prawa nie wynika, aby sytuacja organu była inna w niniejszej sprawie niż w pozostałych sprawach administracyjnych. W szczególności przepisy cytowanego na wstępie rozporządzenia nie statuują wyłącznego obowiązku wnioskodawcy wykazania faktu i wysokości szkody w gospodarstwie rolnym spowodowanej suszą w roku [...]. Przepisy te nie wprowadzają nawet obowiązku zgłoszenia przez osobę zainteresowaną szkody komisji powołanej przez wojewodę. Zatem wywody organów obu instancji w tym zakresie uznające brak zgłoszenia szkody i protokołu jej oszacowania za zasadniczy powód wydania decyzji odmownych, są chybione. W § 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia powiada się tylko tyle, że pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli w gospodarstwie rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję, wynoszą średnio powyżej 30%. Z regulacji tej należy wywieść m.in., że szkody winny być oszacowane przez komisję, wszak nie wyłącznie przez nią, co oznacza dopuszczenie innych środków dowodowych na tę okoliczność. Tym bardziej, że oszacowanie oznacza ustalenie wysokości szkody nie na podstawie wysokości rzeczywistych strat, ale w oparciu o szacunek (czyli w przybliżeniu) takich strat, który nigdy nie jest dokładny i tak samo ustalanych utraconych korzyści. Poza tym godzi się zwrócić uwagę na brzmienie § 4 ust.2 rozporządzenia, który stanowi, że średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym ustala się na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, po wszczęciu postępowania. Jeżeli zatem wnioski w tym przedmiocie można było składać od dnia wejścia w życie rozporządzenia, tj. od dnia 1 września 2006 r. do dnia 15 października 2006 r., to uprawnionym jest pogląd, wedle którego, jeżeli nie dokonano wcześniej szacunku szkód, to można to uczynić później, a więc komisja winna opracować ów szacunek po wszczęciu postępowania przez stronę. Nie można przy tym tracić z pola widzenia tej okoliczności, że rozporządzenie weszło w życie już po żniwach, które na podstawie reguł doświadczenia życiowego kończą się wcześniej, co wyklucza możliwość realnego ustalenia wielkości strat w gospodarstwie rolnym. Niepodobna zarzucić ustawodawcy i organom administracji państwowej celowego działania w kierunku uniemożliwienia rolnikom skorzystania z przedmiotowej pomocy, stanowiłoby to bowiem zaprzeczenie zarówno zasady racjonalności ich działań legislacyjnych, jak też zasady zaufania obywateli do organów państwa. Stąd też rzeczą organów orzekających jest taka wykładnia przepisów, która pozwala na rozsądne zastosowanie reguł ustanawianych w aktach prawnych. Dlatego pogląd organu, że szkody nie można ustalić z powodu braku protokołu komisji, którego nie sporządzono, gdyż skarżący nie zgłosił szkody, jest wadliwy, bowiem taka możliwość była nierealna już w momencie wejścia w życie rozporządzenia,. Przynajmniej jeśli chodzi o szacunek na podstawie oględzin. Natomiast w ocenie Sądu nie jest wykluczona inna metoda szacunku szkody. Ta kwestia, w połączeniu z obowiązkiem organów administracyjnych informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak też zgodnie z zasadą nieponoszenia przez strony negatywnych skutków nieznajomości prawa (art.9 k.p.a.), każe z większą ostrożnością podchodzić do eksponowanego zagadnienia niezgłoszenia przez skarżącego szkody komisji. W tym miejscu wypadnie jeszcze dodać, że organy nie zajęły się zupełnie kwestią powołania przedmiotowej komisji, jak też trybu, zakresu i okresu jej funkcjonowania. Tymczasem dla potrzeb rozpatrzenia żądania skarżącego celowym było zbadanie czy komisja ta powstała, w jakim okresie i w jakim trybie działała, czy szacowała szkody w miejscowości skarżącego, czy wreszcie obywatele zostali powiadomieni o tym fakcie i mieli możliwość zgłoszenia komisji strat. Poza tym skarżący dołączył do skargi dokument mający wykazać wysokość strat spowodowanych suszą w poszczególnych miejscowościach należących do gminy T. Jego obecny kształt nie pozwala na wysnucie zeń jakichkolwiek konkluzji, gdyż nie jest dostatecznie "opisany", tj. nie wiadomo kto i dla jakich celów oraz w jakim trybie go sporządził i co ma on wykazywać. Jednakowoż wymaga zbadania pod kątem możliwości ustalenia wielkości szkody w gospodarstwie rolnym skarżącego na podstawie szacunków szkód w podobnych gospodarstwach leżących w sąsiedztwie. Taki sposób ustalenia szkody, zdaniem Sądu, byłby wystarczający dla poczynienia potrzebnych dla rozstrzygnięcia sprawy, kwestii faktycznych. Konkludując, w przekonaniu Sądu sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, jako że podstawowe dla jej wyniku okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione i dlatego zapadłe w niej decyzje, jako przedwczesne nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ uzupełni materiał dowodowy w naprowadzonych kierunkach, a następnie dokona poprawnej oceny wiarogodności zgromadzonych dowodów, na podstawie której poczyni ustalenia faktyczne w istotnym dla wyniku sprawy zakresie, dalej ustalone fakty wnikliwie rozważy i mając na uwadze powyższe wywody orzeknie o żądaniu strony. Wydaną decyzję umotywuje zgodnie z wymogami art.107 § 3 k.p.a. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter zapadłych rozstrzygnięć.