IV SA/Gl 38/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którą utrzymano w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie ds. Pomocy Socjalnej w B. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na A. i A.S. w wysokości [...] zł oraz zobowiązania H.S. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł. Wydanie powyższej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W wyniku wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] w sprawie przyznania H.S. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na córki – A. i A.S., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie ds. Pomocy Socjalnej w B. uchylił w dniu [...] wskazaną prawomocną decyzję i odmówił stronie przyznania prawa do przedmiotowych świadczeń, wywodząc, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że H.S. wprowadziła organ w błąd, gdyż - składając wniosek o przyznanie świadczeń - nie była osobą samotnie wychowującą dzieci. Córki H.S. wychowuje ojciec, zatem strona pobierała od [...] nienależne świadczenia. Decyzja ta stała się ostateczna. Kolejną czynnością organu pierwszej instancji było wszczęcie postępowania w sprawie "nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego", wypłacanego na podstawie uchylonej w trybie wznowieniowym decyzji z dnia [...], a następnie, wydanie w dniu [...] decyzji o numerze [...], ustalającej kwotę pobranego na A. i A.S. zasiłku rodzinnego oraz dodatków: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania oraz z tytułu samotnego wychowywania dziecka, w wysokości [...] zł. Jednocześnie zażądano zwrotu powyższej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami, które wyniosły "na dzień wydania decyzji, tj. [...]" - [...] zł., informując przy tym, że odsetki będą naliczane na bieżąco do momentu całkowitej spłaty świadczenia. Rozstrzygnięcie oparto o przepis art. 30 oraz 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji podano, że w toku prowadzonego wskutek interwencji A.S. postępowania wyjaśniającego okazało się, iż córka A. pobiera świadczenia rodzinne na siebie i mieszka z ojcem od [...], natomiast A. mieszka u ojca od [...]. Okoliczności te potwierdziła także H.S., która dodatkowo podniosła, że przekazała swej córce A. kartę bankomatową upoważniającą do pobierania środków finansowych z Ośrodka Pomocy Społecznej. Powołując się na przepis art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywodzono, że świadczenia należne dziecku przyznaje się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje, zatem, skoro strona nie wychowuje dzieci i nie zamieszkuje z nimi oznacza to, że pobrała nienależne świadczenia, które stosownie do art. 30 wskazanej ustawy powinna zwrócić wraz z ustawowymi odsetkami. Dalej organ pierwszej instancji przedstawił sposób wyliczenia nienależnego świadczenia, pobranego w poszczególnych miesiącach okresu: [...] - [...]. Podał także stawki procentowe, według których obliczał odsetki. W odwołaniu od powyższej decyzji H.S. podniosła, że nie pobrała żadnych pieniędzy, a więc nie zgadza się z nałożonym na nią obowiązkiem zwrotu nienależnych świadczeń. Wyjaśniła raz jeszcze, że w dniu otrzymania decyzji przekazała córce A. w obecności pracownika socjalnego kartę bankomatową. Zarzuciła, że w wyniku opieszałości organu świadczenia były stosunkowo długo wypłacane, mimo powzięcia już w [...] wiadomości uzasadniających ich wstrzymanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, opierając się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przez organ pierwszej instancji, przypomniało, że H.S. nie zaskarżyła rozstrzygnięcia, którym uchylono decyzję przyznającą jej świadczenia pomocowe na dzieci, stąd - zdaniem organu odwoławczego - należy wnosić, iż strona zgadza się ze stwierdzeniem pobrania nienależnych świadczeń. Zresztą, H.S. sama wnosiła o uchylenie decyzji z [...]. Zaskarżona decyzja jest natomiast konsekwencją rozstrzygnięcia z dnia [...] stwierdzającego brak uprawnień strony do pobierania przyznanej wcześniej pomocy, dlatego też zastosowanie znajduje przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nakazujący zwrot świadczeń przyznanych i wypłaconych na podstawie fałszywych zeznań i świadomego wprowadzenia organu w błąd. W dalszych rozważaniach Kolegium uznało, iż fakt przekazania karty bankomatowej nie zwalnia odwołującej się z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, gdyż była ona osobą uprawnioną do pobierania pieniędzy i sama decydowała o sposobie ich wydatkowania. I z tą decyzją nie zgodziła się H.S., która w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponownie powołała się na fakt oddania córce A. karty bankomatowej. W działaniach organu pierwszej instancji dopatrzyła się wielu nieścisłości, które polegały na "dopisaniu jej" w treści pism dzieci, których nie posiada oraz wyliczaniu kwot podlegających zwrotowi, których nie pobrała. Wskazując na okoliczność pozostawania na utrzymaniu chorej matki, brak pracy oraz leczenie się na wiele schorzeń, wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważył, że kwestia ewentualnego umorzenia należnych kwot może być przedmiotem odrębnego postępowania. W trakcie rozprawy sądowej skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko procesowe wraz z jego uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazano. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Dla uporządkowania czynionych rozważań celowym jest, w pierwszym rzędzie, przywołanie stanu prawnego obowiązującego w zakresie objętym przedmiotem rozpoznawanej sprawy, przy czym od razu zastrzec trzeba, że jest to stan prawny z daty orzekania przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, obowiązana jest do ich zwrotu (ust. 1). Jednocześnie, ustawodawca określił w tym przepisie przesłanki pozwalające uznać dane świadczenie za nienależnie pobrane (ust. 2). I tak, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, jak również świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Z kolei, według art. 32 ust. 1 omawianej ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne; a po myśli ust. 2 komentowanego obecnie przepisu, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej K.p.a.. Z treści przywołanych regulacji wynika, że dla weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził pozakodeksowy tryb, wskazując jednocześnie przesłanki jego zastosowania. Wskazany przepis ust. 2 art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazuje stosować - w sprawach nieuregulowanych ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - przepisy K.p.a., w tym wynikające z nich nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznej, lecz w przypadku zaktualizowania się przesłanek, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zastosowanie znajduje to szczególne unormowanie, które jest "przepisem szczególnym" w rozumieniu art. 163 K.p.a. Z tego też powodu, zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji możliwa jest w pierwszej kolejności w przypadkach przewidzianych wskazanym przepisem szczególnym, a zatem również wówczas, gdy osoba pobierze nienależne świadczenie. Natomiast uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianych postanowieniami K.p.a., będzie możliwe jedynie w sytuacji wystąpienia przesłanek, które nie zostały objęte normą prawną zamieszczoną w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W efekcie, w prawidłowo prowadzonym postępowaniu, po wydaniu decyzji o zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną ze względu na pobranie nienależnego świadczenia, organ administracji uruchamia kolejne postępowanie, tym razem zmierzające do żądania zwrotu tegoż świadczenia, a w ostatniej kolejności podejmuje rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od żądania jego zwrotu. Z powyższego wynika, że żądania przedmiotowego zwrotu można dokonać jedynie we wskazanym trybie, co zarazem oznacza, że nie jest możliwe domaganie się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w tych przypadkach, w których organ administracji dokona weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w innym trybie. W konsekwencji trzeba uznać, że uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w następstwie wznowienia postępowania nie daje podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Za takim ujęciem omawianej kwestii przemawia fakt, że wznowienie postępowania jest wykorzystywane we wszystkich tych przypadkach, w których nie występuje pobranie nienależnego świadczenia. Przeprowadzone dotąd rozważania mają istotne znaczenie dla oceny legalności zapadłych w rozpatrywanej sprawie orzeczeń administracyjnych. Przypomnijmy, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] w sprawie przyznania H.S. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na córki – A i A.S., organ pierwszej instancji - działając na podstawie art. 151 § 2 pkt 2 K.p.a. - uchylił tę decyzję w dniu [...] oraz odmówił stronie przyznania prawa do przedmiotowych świadczeń. Stwierdził bowiem, że dzieci nie pozostają pod jej opieką, i w związku z tym, pobrane przez nią świadczenia rodzinne należy uznać za nienależne. Dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej organ nie wykorzystał instrumentu przewidzianego postanowieniami art. 32 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz zastosował instytucję zamieszczoną w K.p.a. Jak sygnalizowano wcześniej, przeprowadzenie weryfikacji decyzji w oparciu o unormowania kodeksowe nie daje podstaw do uruchomienia nowego postępowania, zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tych okolicznościach należało uznać, że wydane w niniejszej sprawie decyzje podjęto z naruszeniem przepisów wskazanych jako materialnoprawna podstawa ich wydania, a omówione naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe świadczy o wystąpieniu przesłanki, o której mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., i nakazuje uchylić badane decyzje. W tym miejscu odnotować jedynie można, iż Sąd rozważał także, czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały podjęte w warunkach uzasadniających stwierdzenie ich nieważności, a dokładnie, czy nie wydano ich z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy naruszenie to jest ewidentne i nie wymaga wykładni obowiązujących przepisów prawa, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca, ponieważ wybór trybu prowadzonego postępowania uzależniony jest od zgromadzonego materiału dowodowego. Oznacza to, że również druga przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji nie występuje, ponieważ obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, choć wymagają od organu administracji przestrzegania odpowiedniego trybu do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Powiedziane dotychczas stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia wydanych w niniejszej sprawie decyzji, jednak nie sposób nie dostrzec, że w zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., nie poddano jakiejkolwiek ocenie prawidłowości ustalenia wysokości kwot objętych żądaniem zwrotu oraz wysokości orzeczonych odsetek ustawowych. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a nie tylko w zakresie przez siebie wybranym, co w niniejszej sprawie polegało na ograniczeniu się wyłącznie do oceny stanowiska dotyczącego uznania pobranych przez A.S. świadczeń rodzinnych za nienależne. Zresztą, i w tym względzie Kolegium zaprezentowało błędny pogląd, powtarzając za organem pierwszej instancji, że przedmiotowe świadczenia rodzinne przyznano i wypłacono na podstawie fałszywych zeznań (...), choć na gruncie postępowania administracyjnego zeznania składają świadkowie a nie strony. Ponadto, wypowiadające się w sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem świadomego wprowadzenia organu w błąd, czyli nie rozważały, a w każdym razie nie dały temu wyrazu w treści rozstrzygnięć, przesłanki zwrotu świadczenia z uwzględnieniem celowego (świadomego) działania strony. Niewyjaśnienie sprawy pod wskazanym kątem świadczy nie tylko o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ale także narusza przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolejna grupa dostrzeżonych przez Sąd uchybień dotyczy określenia wysokości świadczeń nienależnych oraz ustawowych odsetek. Sygnalizowano już wcześniej, że Kolegium pominęło zupełnie te kwestie, co skutecznie podważa legalność podjętej przez ten organ decyzji. Z kolei, organ pierwszej instancji podał - co prawda - matematyczny sposób wyliczenia pobranego świadczenia nienależnego, jednak zaniechał tego w przypadku odsetek ustawowych. Co się tyczy wysokości nienależnie pobranego świadczenia, które określono na kwotę [...] zł, zauważyć trzeba, że wskazana kwota nie wynika z opisanego w uzasadnieniu decyzji sposobu jej wyliczenia. Inaczej mówiąc, suma podanych w uzasadnieniu decyzji kwot (pkt 1-9) jest wyższa niż wynikająca z obliczeń organu i wynosi [...] zł. Jeśli do tego dodać kwotę odsetek, z całą pewnością nie uzyskamy podanej przez organ wartości łącznej - [...] zł. Być może opisane nieścisłości wynikają z błędnego podania w treści decyzji kwot ujętych w pkt 1-9 obliczeń, jednak dla ich wyjaśnienia należy zapoznać się z materiałami źródłowymi. Odnosząc się natomiast do wysokości ustalonych odsetek, Sąd zauważył, że oprócz zarzuconego wyżej braku opisania matematycznego sposobu ich wyliczenia, błędnie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji podano, że wysokość odsetek ustawowych wynosi [...] w skali roku od [...], podczas gdy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 października 2005 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych (Dz. U. Nr 201, poz.1662) wyraźnie stanowi w § 3, iż jego regulacje wchodzą w życie z dniem 15 października 2005 r. Ponadto, wielce mylące i niezrozumiałe jest wpisanie w końcowej części uzasadnienia, że kwota odsetek w wysokości [...] zł ustalona została na dzień wydania decyzji ([...]), natomiast w żądaniu zwrotu odsetek (pkt 3 rozstrzygnięcia) podano, że zostały one ustalone na dzień [...]. Z tych wszystkich przyczyn skargę należało uwzględnić, jako że opisane wyżej naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, a stwierdzone uchybienia przepisom procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a, Sąd postanowił jak w sentencji. W ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji będą miały na uwadze zaprezentowane wywody Sądu, i uwzględnią także zmiany stanu prawnego w omawianym zakresie. Celowym jest także rozważenie prawidłowości działań organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...], a dotyczącego przyznania świadczeń rodzinnych. Już nawet pobieżna analiza aktu wydanego w tej sprawie rodzi zastrzeżenia co do jego prawidłowości, chociażby ze względu na brak wskazania konkretnej przesłanki "wznowieniowej", na której oparł się organ pierwszej instancji, wydając decyzję w dniu [...]. Wątpliwości budzi także prawna możliwość zastosowania trybu wznowienia postępowania uregulowanego w K.p.a. z powołaniem się wyłącznie na przesłankę pobrania świadczenia nienależnego, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie odnotować trzeba, iż końcowe rozstrzygnięcie w sprawie uzależnione będzie od podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działań zmierzających do weryfikacji decyzji z dnia [...]. Orzeczenie w przedmiocie niewykonywania decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.