II SA/Po 386/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi L. i L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, nakazał L. i L. W. rozbiórkę obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi budynek gospodarczo-garażowy z wydzielonym podręcznym warsztatem, gołębnik wraz z przylegającą wolierą, pobudowanych bez wymaganego pozwolenia, położonych na działce nr [...], przy ul. S. w Ś. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości, oprócz budynku mieszkalnego czterorodzinnego oraz obiektów gospodarczych przynależnych do poszczególnych samodzielnych lokali mieszkalnych, znajduje się przy granicy z działką sąsiednią nr [...] nieregularny obiekt budowlany przynależny do L. i L. W. W skład obiektu wchodzi budynek gospodarczo-garażowy o konstrukcji stalowo-drewnianej o szerokości około 6,40 m i długości ok. 4,50 m, gołębnik o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 1,46 x 2,20 m oraz zadaszona woliera o gabarytach 2,20 x 2,64 m i wysokości przy okapie 2,44 m. L. i L. W. nie posiadają pozwolenia na pobudowanie przedmiotowego obiektu, twierdzą natomiast, że został on podbudowany 30-40 lat temu, natomiast około 5 lat temu był on remontowany. W toku postępowania 7 świadków oświadczyło, że obiekt ten w całości istnieje od około 30 lat i od takiego czasu jest też użytkowany. Nie jest możliwe określenia przeznaczenie terenu na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość w dacie pobudowania przedmiotowych obiektów, ponieważ Urząd Miasta Ś. nie posiada dokumentów archiwalnych dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1975-1980 dla tego terenu, plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. z dnia [...], nr [...] stracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 r., a obecnie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu stwierdzono, że materiał jak i sposób skonstruowania obiektu nie odpowiadają podstawowym zasadom wiedzy technicznej i sztuki budowlanej – większość ścian budynków wykonana jest z desek, sklejki, płyt pilśniowych, pomimo zlokalizowania obiektu w granicy z działką sąsiednią, ściany wykazują przy tym odchylenia od pionu, w pomieszczeniach brak wentylacji nawiewno-wywiewnej, wody opadowe odprowadzane są na teren działki sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Obiekt ten w szczególności nie spełnia obowiązujących w czasie jego budowy przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki dotyczących wymogu użycia materiałów niepalnych lub trudno zapalnych do budowy ścian budynków gospodarczych usytuowanych w granicy działki, a także zakazu odprowadzania wód opadowych z takiego budynku na teren działki sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie warunki te nie zostały zachowane, a brak jest przesłanek do nakazania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, gdyż wymagałoby to jego całkowitej przebudowy. Przedmiotowy obiekt powoduje również niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ze względu na fakt, iż część budynku pokryta jest płytami azbestowo-cementowymi. W konsekwencji naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest. Organ rozpatrujący sprawę wskazał również, że fakt posadowienie obiektu przed nabyciem własności przez L. i L. W. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego na swój koszt spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie obowiązek ten będzie ciążył na L. i L. W., jako właścicielach obiektu. Odwołanie od powyżej wskazanej decyzji wnieśli L. i L. W. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżących powołując się na wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r. wskazują, że art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie wymaga wyjaśnienia kwestii własności terenu, na którym został zrealizowany, a nakaz rozbiórki kierowany jest do osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej. Skarżący są właścicielami przedmiotowego obiektu od marca 2005 r., gdy tymczasem powstał on 30-40 lat temu, poprzednim właścicielem nieruchomości była Gmina Ś. Skarżący kupując lokal mieszkalny nie przypuszczali, że budynki gospodarcze będące jego częścią składową powstały w wyniku samowoli budowlanej, zwłaszcza, iż Starosta wydając zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu mieszkalnego nie kwestionował legalności powstania budynków gospodarczych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane nakaz rozbiórki obiektu budowlanego możliwy jest w przypadku, gdy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użyteczności dla otoczenia. W rozpatrywanej sprawie budynki, wobec których orzeczono obowiązek rozbiórki stanowią zagrożenie pożarowe, co wynika z niezgodności zabudowy z przepisami techniczno-budowlanymi w tym zakresie, zwłaszcza w stosunku do obiektów usytuowanych w granicy działki. Obiekt ten jest wykonany z materiałów palnych – deski, okrąglaki, sklejka, a ponadto z wykorzystaniem zawierającego azbestu. Taki stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 37 § 1 pkt 2 powołanej ustawy i uzasadnia wydanie decyzji o rozbiórce. Jednocześnie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 38 ust.1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. L. i L. W. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na wyeliminowaniu współwłaścicieli nieruchomości z obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego część wspólną nieruchomości, naruszenie art. 36 ustawy z dnia 17 września 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego bez zgody właściwego konserwatora zabytków oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podkreślają, że nieruchomość w Ś. przy ul. S. oznaczona nr geod. [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym z czterema boksami gospodarczymi oraz drewnianymi budynkami gospodarczymi, pralnią i ubikacją z szambem, które służą do wspólnego korzystania przez mieszkańców nieruchomości, stanowi współwłasność L. i L. W., R. W., I. i K. A. oraz E. i T. B.. Współwłaściciele moją uprawnienia do korzystania z części wspólnych nieruchomości, w tym także tych, których dotyczy nakaz rozbiórki. W konsekwencji obowiązek rozbiórki można nałożyć tylko na wszystkich współwłaścicieli. Skarżący podkreślili również, że nieruchomość na której znajdują się przedmiotowe budynki stanowi założenie urbanistyczne i zespół budowlany miasta Ś. i jest wpisana do rejestru zabytków, co oznacza, że dokonanie rozbiórki obiektu znajdującego się na takiej nieruchomości wymaga zgody konserwatora zabytków. Skarżący podnoszą także, iż organ drugiej instancji zmienił treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji eliminując z sentencji zapis odnoszący się do pobudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę. Taka zmiana oznacza zdaniem skarżących uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Niespójność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji może być usunięta tylko w drodze eliminacji z obrotu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwe organy administracji państwowej stwierdzą, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż obiekt będący przedmiotem postępowania, w skład którego wchodzi budynek gospodarczo-garażowy z wydzielonym podręcznym warsztatem oraz gołębnik wraz z przylegającą wolierą, został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe budynki zostały ponadto wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Zastosowane materiały takie jak deski drewniane, sklejka, płyty pilśniowe w połączeniu z faktem, iż budynki te wybudowane zostały w granicy z działką sąsiednią prowadzi do naruszenia przepisów wymagających, aby budynki gospodarcze sytuowane bezpośrednio w granicy działki wykonane były z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych – art. 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Głównym celem stanowienia przepisów technicznych w prawie budowlanym jest zapewnie bezpieczeństwa ludzi oraz ich mienia. Zwłaszcza w odniesieniu do przepisów, które wprowadzają pewne wymogi dotyczące ochrony przeciwpożarowej, należy uznać iż ich niedotrzymanie może spowodować zagrożenie dla ludzi oraz ich mienia. W konsekwencji należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów techniczno-budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego, gołębnika i woliery, oznacza, że stanowią one niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Fakt łącznego spełnieni przesłanek wskazanych w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. wybudowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz stanowienie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, rodzi obowiązek dla organów nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Zaznaczyć należy, że okoliczności te stanowią warunek wystarczający i w sytuacji ich spełniania nie ma obowiązku sprawdzania zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z obowiązującym w dacie jego wybudowania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji więc Sąd nie dopatrzył się braku zasadności samego nakazu rozbiórki. Dodatkowo należy jednak zauważyć, iż nie można zgodzić się z twierdzeniami organów nadzoru budowlanego w zakresie w jakim dotyczą one istnienia niebezpieczeństwa dla ludzi lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w związku z pokryciem części przedmiotowych budynków płytami azbestowo-cementowymi. Fakt, iż części budynku pokryta jest płytami azbestowo-cementowymi nie stanowi sam w sobie naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest. Zgodnie z powołanym aktem prawnym właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości jest zobowiązany przeprowadzać okresowe kontrole stanu wyrobów zawierających azbest. Wynikiem takiej kontroli jest ocena stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest i dopiero w efekcie przeprowadzonej kontroli oraz negatywnej oceny dalszych możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest możliwe jest nałożenie obowiązku usunięcia tego typu wyrobów. W przedmiotowej sprawie brak jakichkolwiek informacji aby tego typu kontrola w trakcie postępowania została przeprowadzona, a tym bardziej aby ocena stanu wyrobów azbestowych była negatywna. Nieuprawnione jest więc powoływanie się przez organy nadzoru budowlanego na naruszenie przepisów powyżej powołanego rozporządzenia, jeżeli materiał dowodowy zebrany w sprawie nie zawiera oceny wymaganej na gruncie tego rozporządzenia i nie pozwala stwierdzić jaki jest stan wyrobów azbestowych. Natomiast rozpatrując przedmiotową sprawę nie można zgodzić się ze sposobem w jaki organy nadzoru budowlanego dokonały określenia adresatów orzeczonego obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki jest obowiązany inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jak wynika z dokumentów sprawy obiekt, wobec którego orzeczono obowiązek rozbiórki znajduje się na nieruchomości będącej nieruchomością wspólną właścicieli 4 samodzielnych lokali mieszkalnych znajdujących się w czterorodzinnym budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce o nr geod. [...] w Ś. Podkreślić trzeba, iż przedmiotowy obiekt nie przynależy do samodzielnego lokalu mieszkalnego, którego właścicielami są skarżący. Organy nadzoru budowlanego nałożyły obowiązek rozbiórki na L. i L. W. nie wskazując w jakiej sytuacji prawnej spośród wymienionych w art. 38 ustawy Prawo budowlane znajdują się skarżący i w żaden sposób nie motywując nałożenia przedmiotowego obowiązku rozbiórki wyłącznie na L. i L. W. Nałożenie obowiązku rozbiórki na L. i L. W. bez oceny prawnej zasadności nałożenia tego obowiązku także na pozostałych współwłaścicieli oraz braku uzasadnienia faktu wyłączenia pozostałych współwłaścicieli jest nie tylko naruszeniem przepisów art. 38 ustawy Prawo budowlane, ale narusza również w istotny sposób przepisy postępowania, a zwłaszcza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a i wymogi jakie powinno wypełniać uzasadnienie decyzji – art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość taka skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający uzupełni postępowanie wyjaśniające oraz rozpatrzy zebrany materiał dowodowy w zakresie, który pozwoli na prawidłowe określenie adresatów obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i li. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz