IV SA/Gl 6/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 pkt 5, art. 7, art. 10, art. 15, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania A.N. do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej na rzecz P.B., za okres od [...] r. do [...] r., wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł. Wydanie powyższej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W wyniku wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. w sprawie przyznania A. N. zaliczki alimentacyjnej na córkę – P. B., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. uchylił w dniu [...] r. wskazaną prawomocną decyzję i odmówił stronie przyznania prawa do przedmiotowej zaliczki, wywodząc, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że A.N. nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci, gdyż od kilku lat zamieszkuje z ojcem swoich dzieci. Decyzja ta stała się ostateczna. Kolejną czynnością organu pierwszej instancji było wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu zaliczki alimentacyjnej pobranej w oparciu o uchyloną decyzję, a następnie, wydanie w dniu [...] r. decyzji o numerze [...], zobowiązującej A.N. do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki za okres od [...] r. do [...] r., wraz z odsetkami, w łącznej kwocie [...] zł. Rozstrzygniecie oparto o przepis art. 15, art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 6, 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że już w toku wcześniej prowadzonego postępowania wznowieniowego ustalono, iż strona zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo ze swoim konkubentem, ojcem jej czworga dzieci. Powołując się na przepis art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych wywodzono, że A. N. nie może być w tych okolicznościach uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko, i że nie można jej przyznać zaliczki alimentacyjnej na dziecko. W konsekwencji, pobrane przez stronę zaliczki stanowią nienależnie pobrane świadczenie, które wynosi [...] zł. Wskazano również, że kwota ta podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. stwierdziła, iż nie zgadza się z jej treścią, gdyż wychowuje dzieci samotnie. Korzysta z pomocy społecznej także w formie zasiłków celowych i przy tej okazji nie wymaga się od niej, by we wnioskach podawała informacje o dochodach ojca dzieci. Tymczasem, podczas ubiegania się o zaliczki alimentacyjne pracownica MOPS wymusiła na niej takie oświadczenie, uzależniając od tego dalszą pomoc. Odwołująca się podkreśliła, że ojcu dzieci wolno je odwiedzać, natomiast ona sama utrzymuje się jedynie z zasiłku rodzinnego i zasiłków celowych. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przypomniało, że decyzja z dnia [...] r. przyznająca stronie zaliczkę alimentacyjną na córkę została uchylona, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie zwrotu tego świadczenia, wyjaśnił też, że w niniejszym postępowaniu organ bada, czy strona pobrała świadczenie nienależne i ewentualnie ustala kwotę podlegającą zwrotowi. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające (wywiady środowiskowe, wskazanie przez samą stronę ojca dzieci jako osoby wchodzącej w skład rodziny) wykazało, że A. N. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z [...] – A. B. Nie może być zatem uznana, w świetle art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej oraz w świetle definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych, za osobę, której przysługuje prawo skutecznego ubiegania się o zaliczkę alimentacyjną na dziecko. Zdaniem Kolegium, w tych okolicznościach należało przyjąć, że zaliczka alimentacyjna w wysokości [...] zł, pobrana na P.B. za okres od [...] r. do [...] r. jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych i dlatego podlega zwrotowi. Żądanie odsetek od powyższej kwoty wynika z art. 15 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 30 ust. 1 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. I z tą decyzją nie zgodziła się A.N., która w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podkreśliła raz jeszcze, iż została zmuszona do ujęcia we wniosku ojca dzieci, jako członka rodziny. Od [...] r. skarżąca nie uwzględnia A. B. we wnioskach kierowanych do Ośrodka i wnioski te są przyjmowane jako prawidłowe. A. B. nie był u niej nigdy zameldowany i nie mieszkał z dziećmi, choć odwiedza je i kupuje prezenty oraz żywność. Okoliczność tę może potwierdzić były kurator oraz Urząd Miasta. Skarżąca podniosła ponadto, że jest osoba bezrobotną, bez prawa do zasiłku i samotnie wychowuje troje dzieci. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazano. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Dla uporządkowania czynionych rozważań celowym jest, w pierwszym rzędzie, przywołanie stanu prawnego obowiązującego w zakresie objętym przedmiotem rozpoznawanej sprawy, przy czym od razu zastrzec trzeba, że jest to stan prawny z daty orzekania przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Stosownie zaś do postanowień art. 15 wymienionej wyżej ustawy z 22 kwietnia 2005 r. osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę alimentacyjną, obowiązana jest do jej zwrotu. Analogiczne rozwiązanie dotyczące zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego zawiera przepis art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w którym prawodawca określił jednocześnie przesłanki pozwalające uznać dane świadczenie za nienależnie pobrane. I tak, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (pkt 1 ust.2), jak również świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (pkt 2 ust. 2). Z kolei, według art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne; a po myśli ust. 2 komentowanego obecnie przepisu, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie zastosowanie mają przepisy K.p.a. Z treści przywołanych regulacji wynika, że dla weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził pozakodeksowy tryb, wskazując jednocześnie przesłanki jego zastosowania. Z mocy zawartego w art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej odesłania, znajduje on zastosowanie także do decyzji w sprawie zaliczek alimentacyjnych. Wskazany ostatnio przepis nakazuje stosować także - w sprawach nieuregulowanych ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - przepisy K.p.a., w tym wynikające z nich nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznej, lecz w przypadku zaktualizowania się przesłanek, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zastosowanie znajduje to szczególne unormowanie, które jest "przepisem szczególnym" w rozumieniu art. 163 K.p.a. Z tego też powodu, zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji możliwa jest w pierwszej kolejności w przypadkach przewidzianych wskazanym przepisem szczególnym, a zatem również wówczas, gdy osoba pobierze nienależne świadczenie. Natomiast uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianych postanowieniami K.p.a., będzie możliwe jedynie w sytuacji wystąpienia przesłanek, które nie zostały objęte normą prawną zamieszczoną w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w niniejszej sprawie także w powiązaniu z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W efekcie, w prawidłowo prowadzonym postępowaniu, po wydaniu decyzji o zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną ze względu na pobranie nienależnego świadczenia, organ administracji uruchamia kolejne postępowanie, tym razem zmierzające do żądania zwrotu tegoż świadczenia, a w ostatniej kolejności podejmuje rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od żądania jego zwrotu. Z powyższego wynika, że żądania przedmiotowego zwrotu można dokonać jedynie we wskazanym trybie, co zarazem oznacza, że nie jest możliwe domaganie się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w tych przypadkach, w których organ administracji dokona weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w innym trybie. W konsekwencji trzeba uznać, że uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w następstwie wznowienia postępowania nie daje podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Za takim ujęciem omawianej kwestii przemawia fakt, że wznowienie postępowania jest wykorzystywane we wszystkich tych przypadkach, w których nie występuje pobranie nienależnego świadczenia. Przeprowadzone dotąd rozważania mają istotne znaczenie dla oceny legalności zapadłych w rozpatrywanej sprawie orzeczeń administracyjnych. Przypomnijmy, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. w sprawie przyznania A. N. zaliczki alimentacyjnej na P. B., organ pierwszej instancji - działając na podstawie art. 151 § 2 pkt 2 K.p.a. - uchylił tę decyzję w dniu [...] r. i odmówił stronie prawa do przedmiotowej zaliczki, uznając, iż nie jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko. Dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej organ nie wykorzystał instrumentu przewidzianego postanowieniami art. 32 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, lecz zastosował instytucję zamieszczoną w K.p.a. Jak sygnalizowano wcześniej, przeprowadzenie weryfikacji decyzji w oparciu o unormowania kodeksowe nie daje podstaw do uruchomienia nowego postępowania, zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tych okolicznościach należało uznać, że wydane w niniejszej sprawie decyzje podjęto z naruszeniem przepisów wskazanych jako materialnoprawna podstawa ich wydania, a omówione naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe świadczy o wystąpieniu przesłanki, o której mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., i nakazuje uchylić badane decyzje. W tym miejscu odnotować jedynie można, iż Sąd rozważał także, czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały podjęte w warunkach uzasadniających stwierdzenie ich nieważności, a dokładnie, czy nie wydano ich z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy naruszenie to jest ewidentne i nie wymaga wykładni obowiązujących przepisów prawa, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca, ponieważ wybór trybu prowadzonego postępowania uzależniony jest od zgromadzonego materiału dowodowego. Oznacza to, że również druga przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji nie występuje, ponieważ obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (zaliczki alimentacyjnej), choć wymagają od organu administracji przestrzegania odpowiedniego trybu do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Powiedziane dotychczas stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia wydanych w niniejszej sprawie decyzji, jednak nie sposób nie dostrzec, że w zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., nie poddano jakiejkolwiek ocenie prawidłowości ustalenia - objętej żądaniem zwrotu - łącznej kwoty nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych oraz wysokości odsetek ustawowych, ograniczając się do powtórzenia stwierdzeń organu pierwszej instancji, zresztą bardzo ogólnikowych. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, by w uzasadnieniu decyzji nakładającej na stronę obowiązek zapłaty określonych kwot, organ administracji przemilczał zupełnie sposób ich wyliczenia. W badanych decyzjach organy administracji obu instancji skupiły się przede wszystkim na ustaleniach stanu faktycznego, pozwalającego na uznanie zaliczki alimentacyjnej za pobraną nienależnie, jednak nie dokonały oceny tych ustaleń w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej podano jedynie, że chodzi o przesłankę wymienioną w pkt 1 ust. 2 art. 30 omawianej ustawy, lecz w uzasadnieniu decyzji przesłanka ta nie została omówiona. Szczegółowe odniesienie się do przypadków przewidzianych w podanym przez organ przepisie wydaje się konieczne, bowiem nie dotyczą one sytuacji, w której świadczenie nie przysługiwało od samego początku, a takie właśnie wywody znalazły się w decyzjach administracyjnych. Kwestii tej nie wyjaśniło Kolegium, które poprzestało na przytoczeniu całego przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na treść uzasadnienia podjętych decyzji wydaje się, że chodzi o przypadek określony w cyt. wyżej pkt 2 ust. 2 art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak organy nie rozważały sprawy pod kątem celowego (świadomego) wprowadzenia organu w błąd, czego wymaga ostatnio wskazana regulacja. Poza tym, wypowiadające się w sprawie organy nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności, zmierzających do wykazania, że jest matką samotnie wychowującą dzieci. A. N. podważała prawdziwość własnych wpisów w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego odnośnie prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z A.B., tłumacząc, że była do tego zmuszona przez pracownicę socjalną. Pozostawiając na uboczu kwestię oceny prawdziwości oświadczeń skarżącej, podnieść należy, że pomimo zgłoszonych zastrzeżeń organ oparł się na kwestionowanym dowodzie i nie wyjaśnił, dlaczego twierdzeniom skarżącej odmówił wiarygodności. Z tych wszystkich przyczyn skargę należało uwzględnić, jako że opisane wyżej naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, a stwierdzone uchybienia przepisom procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a, Sąd postanowił jak w sentencji. W ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji będą miały na uwadze zaprezentowane wywody Sądu, i uwzględnią także zmiany stanu prawnego w omawianym zakresie. Celowym jest także rozważenie prawidłowości działań organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., a dotyczącego przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej. Już nawet pobieżna analiza aktu wydanego w tej sprawie rodzi zastrzeżenia co do jego prawidłowości, chociażby ze względu na brak wskazania konkretnej przesłanki "wznowieniowej", na której oparł się organ pierwszej instancji. Wątpliwości budzi także prawna możliwość zastosowania każdej z nich do niniejszej sprawy. Szersze omawianie poruszanych obecnie kwestii jest niemożliwe, z uwagi na fakt, iż dotyczą one decyzji nieobjętych skargą i nie pozostają w granicach rozpoznawanej obecnie sprawy. Odnotować jednak trzeba, że końcowe rozstrzygnięcie w sprawie uzależnione będzie od podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działań zmierzających do weryfikacji decyzji z dnia [...] r. Orzeczenie w przedmiocie niewykonywania decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.