II OZ 206/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 414/07 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a także w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 414/07 odmawiającego wstrzymania wykonania tej decyzji p o s t a n a w i a zażalenie oddalić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) postanowieniem z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 414/07 uwzględnił złożony przez G. i F. P. wniosek wstrzymując wykonanie decyzji Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego; równocześnie uchylił postanowienie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 414/07 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że stosownie do art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może być przez sąd zmienione lub uchylone w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. W rozpatrywanej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające uchylenie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji i wydanie postanowienia wstrzymującego jej wykonanie. Z dowodów przedstawionych wraz z wnioskiem złożonym przez G. i F. P. wynika, że w wodzie pobieranej ze studni [...] w miejscowości Ł. zostało przekroczone dopuszczalne stężenie azotanów wynoszące 50 mg NO3/1. Badania przeprowadzone w dniu [...] przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w K. wykazały wartość 53,7 +/- 4,5 mg NO3/1. Na podstawie udzielonego Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego, w wyniku uruchomienia gminnego ujęcia wody pitnej, ze studni tej mają być uzupełniane niedobory wody w studni [...], należącej do skarżących P.. Przekroczenie stężenia azotanów w wodzie pitnej może stanowić niebezpieczeństwo dla życia ludzi i zwierząt. Przekroczona norma zawartości azotanów prowadzi do niewydolności układu krwionośnego. Zaszły zatem podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z racji na grożącą szkodę i nieodwracalne skutki, które może wywołać wykonywanie zaskarżonej decyzji. Na postanowienie to złożyła zażalenie Gmina S., będąca uczestnikiem postępowania. Wójt Gminy S. stwierdził w uzasadnieniu zażalenia, że WSA naruszył przepisy postępowania, gdyż uczestnikowi postępowania nie został doręczony odpis wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Gmina S. nie miała z tych względów możliwości wypowiedzenia się co do zawartych w nim twierdzeń. Postanowienie opiera się ponadto na błędnych ustaleniach faktycznych, gdyż WSA przyjął, że ze studni [...] będzie uzupełniana woda w studni wnioskodawców, [...]. Studnia ta nie jest objęta decyzją udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, wyniki badań stanowiące podstawowy w sprawie dowód zostały przeprowadzone bez wiedzy Gminy S. będącej właścicielem działki, na której położona jest studnia [...]. Istnieje wątpliwość co do tego, czy badana próbka wody pochodziła ze studni [...], skoro teren ten jest ogrodzony, a żaden pracownik Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. nie ubiegał się o zgodę Gminy na wejście na tę działkę. W ocenie żalącej się Gminy naruszono także obowiązujące podczas wykonywania takich badań procedury. Otwór przed pobadaniem wody nie został odpowiednio przepompowany, a próbka nie została schłodzona przed transportem. Uzyskany wynik jest niedokładny i może oznaczać zarówno wartość 49,2, jak i 58,2 mg NO3/1, gdyż zawiera zastrzeżenie o możliwym błędzie wynoszącym +/- 4,5 mg. Ponadto zastosowane normy czystości wody odnoszą się do urządzeń już działających, natomiast ujęcie wody nie zostało jeszcze oddane do użytku. Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na zażalenie skarżący G. i F. P. stwierdzili, że zaskarżone postanowienie wydano zgodnie z prawem i oparto je na prawidłowych ustaleniach faktycznych. W szczególności stwierdzili, że z uzasadnienia zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego wyraźnie wynika, iż niedobory w ich studni [...] mają być uzupełniane przez Gminę ze studni [...]. Niedoręczenie przez WSA Gminie S. odpisu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy i zasadność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Badanie wody wypływającej ze źródła [...] przeprowadzono bez naruszania granic działki należącej do Gminy. Nadmiar wody z tego źródła jest odprowadzany do strumienia (samopływ); próbkę pobrano przed miejscem zmieszania wody ze źródła [...] z wodami powierzchniowymi strumienia, czego dowodzi pismo Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. z dnia [...]. Wyniki badań są miarodajne, gdyż niewątpliwie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego stężania azotanów (50 mg NO3/1), co potwierdzają najnowsze wyniki badań z dnia [...]. Przepisy o dopuszczalnym stężeniu azotanów odnoszą się także do obiektów nie oddanych do użytku; oczywistym jest fakt, że badania prowadzone są w studni, z której dopiero zamierza się doprowadzić wodę do mieszkańców gminy. Pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie zażalenia oraz o zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pozostali uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 61 § 3 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Właściwie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że od dnia wydania postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego zmieniły się okoliczności w sposób powodujący powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. We wniosku o zmianę postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji skarżący stwierdzili, że uruchomienie gminnego ujęcia wody wskutek wykonania ostatecznej decyzji Wojewody M., może doprowadzić do przekroczenia dopuszczalnych stężeń azotanów w należącej do nich studni [...]. Pozwolenie wodnoprawne przewiduje, że niedobory wody w tej studni będą uzupełniane wodą z gminnej studni [...]. Ze studni tej nie może być przesyłana zanieczyszczona woda do studni [...], gdyż skarżący korzystają z niej do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji spożywczej (produkcja żuru). Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przedstawili wyniki badań wody pochodzącej ze studni [...], przeprowadzonych przez Wojewódzką Stację Epidemiologiczno-Sanitarną w K. (sprawozdanie z badań z dnia [...]., nr [...]). Z ekspertyzy tej wyraźnie wynika, że poziom azotanów w studni [...] wynosi 53,7 (+/- 4,5) mg NO3/1, przy dopuszczalnym maksymalnym natężeniu 50 mg NO3/1. Nastąpiła więc zmiana okoliczności polegająca na tym, iż w związku z nowymi wynikami badań ustalono, że niedopuszczalne stężenie azotanów w wodzie przesyłanej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym do studni [...], może spowodować wyrządzenie znacznej szkody i wywołać trudne do odwrócenia skutki. Znaczną szkodę może ponieść prowadzone przez skarżących przedsiębiorstwo w związku z zaprzestaniem produkcji spożywczej, skoro podstawowa działalność skarżących opiera się na produkcji żuru. Ponadto, wykonywanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody. Jak wykazał to WSA, spożywanie wody zawierającej przekroczone normy związków azotowych prowadzi do chorób układu krążenia, zarówno ludzi, jak i zwierząt. Nie ulega żadnym wątpliwościom, że dopuszczenie takiej wody do spożycia może prowadzić do narażenia życia i zdrowia ludzi, a tym samym spełnia warunek wywołania trudnych do odwrócenia skutków. Zagrożenia tego nie usuwa błąd, jakim mogą być dotknięte badania, wynoszący w granicach +/- 4,5 jednostki. Względy ochrony życia i zdrowia człowieka, a także ochrona interesów skarżących przed znacznymi stratami gospodarczymi wymagają aby z ostrożności zakładać, iż błąd w pomiarach nie miał miejsca. Ponadto, przedstawione w toku postępowania zażaleniowego dowody w postaci nowych badań przeprowadzonych przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w K. wskazują, że bezwzględna tendencja zanieczyszczenia wody azotanami jest rosnąca i ich poziom wynosi obecnie 52,9 mg NO3/1, przy uwzględnieniu dopuszczalnego błędu +/- 2,6. Oznacza to, że obecnie każde przekroczenie poziomu azotanów, nawet obarczone błędem pomiaru, przekracza dopuszczalną granicę 50 mg NO3/1 (sprawozdanie z badań z dnia [...], nr [...]). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zażalenia, zgodnie z którym Gmina S. pozbawiona została możliwości obrony swoich interesów poprzez naruszenie przez WSA przepisów postępowania nakazujących doręczenie odpisu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W istocie WSA z naruszeniem art. 47 § 1 p.p.s.a. nie doręczył Gminie odpisu zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Nie oznacza to jednak, że uchybienie takie miało wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem i skutkuje uwzględnieniem zażalenia. Gmina S. wiedziała o toczącym się postępowaniu w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Wynika to już z faktu, że Wójtowi tej Gminy doręczone zostało pierwotne (uchylone zaskarżonym postanowieniem) postanowienie WSA z dnia 29 maja 2007 r. (k. nr 28 i 39 akt sądowych). Nie można twierdzić, że Gmina nie wiedziała o złożonym wniosku, skoro wiedziała o prawomocnym postanowieniu, jakie wydano wskutek jego rozpatrzenia. Podkreślenia ponadto wymaga, że zawarty w zażaleniu zarzut niedoręczenia odpisu dotyczy wniosku wszczynającego inne postępowanie niż zakończone zaskarżonym postanowieniem. W zażaleniu nie podjęto próby wykazania, w jaki sposób niedoręczenie pierwotnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji mogło przełożyć się na wynik kolejnego postępowania, w sprawie uchylenia postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji. W zażaleniu nie sformułowano zarzutu niedoręczenia wniosku o zmianę prawomocnego postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji. Końcowo jednak i z tym pismem procesowym Gmina się zapoznała, gdyż pełnomocnik Wójta Gminy S. w dniu [...] odebrał osobiście odpisy zarówno pierwotnego (zawartego w skardze) wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jak i wniosku o zmianę postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji (k. nr 84 akt sądowych). Zaskarżone postanowienie nie zostało oparte na błędnych ustaleniach faktycznych. Prawidłowo przyjął WSA, że należąca do skarżących studnia [...] w przypadku niedoboru wody, zgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, korzysta z zasilania wodą pochodzącą ze studni [...] znajdującej się na terenie należącym do Gminy. W decyzji Starosty Powiatu T. z dnia [...] nr [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, zawarto wyraźny warunek, że wykonując uprawnienia wynikające z pozwolenia wodnoprawnego Gmina S. ma obowiązek przesyłać wodę do studni [...] należącej do skarżących; obowiązek ten obciąża Gminę w przypadku każdorazowego naruszenia zasobów źródła i spowodowania w niej niedoborów wody (s. 17 decyzji pierwszej instancji). Wbrew stanowisku żalącej się Gminy, badania stanowiące podstawę do wstrzymania wykonania decyzji nie wymagały uzyskania zgody na wkroczenie na działkę należącą do Gminy, gdyż woda podlegająca badaniu samoczynnie wypływa strumieniem poza obszar działki znajdującej się we władaniu Gminy. Jak zwrócono uwagę w zażaleniu, pobranie próbek wody ze studni [...] odbywało się, podczas obydwu badań, poza granicą strefy ujęcia. Potwierdza to jednoznacznie pismo Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. z dnia [...], nr [...], w którym opisano sposób pobrania próbek wody. W piśmie tym zaświadczono, że próbki nie były pobierane bezpośrednio w obiekcie, ale zostały pobrane z płynącego cieku poza granicami strefy ujęcia, przed ich zmieszaniem z wodami powierzchniowymi strumienia (k. nr 140 akt sądowych). Nie może mieć wpływu na wynik sprawy sformułowany w zażaleniu zarzut, zgodnie z którym badania wody ze studni [...] nie są wiarygodne ze względu na uchybienia, jakich dopuszczono się podczas ich przeprowadzania. Po pierwsze, dostrzec należy, iż Gmina S. nie dysponuje jakąkolwiek wiedzą co do faktycznego przebiegu badań wody. Jej zarzuty dotyczące zaniechania przepompowania otworu oraz schłodzenia próbki nie zostały poparte żadnymi racjonalnymi argumentami. Po drugie, dokumenty stwierdzające skład chemiczny wody doprowadzanej na podstawie zaskarżonej decyzji do studni skarżących, mają walor dokumentów urzędowych. Zostały sporządzone przez uprawniony organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Obalenie wynikających z tych dokumentów domniemań zgodności ze stanem faktycznym wymagałoby przedstawienia innych, wiarygodnych wyników badań wody doprowadzanej do studni [...]. Na uwzględnienie zażalenia nie może mieć wpływu także tan zarzut zażalenia, w którym Gmina S. podniosła, iż maksymalne natężenie azotanów w wodzie wynoszące 50 mg NO3/1 odnosi się tylko do obiektów już działających, a nie do obiektów projektowanych, do których zalicza się sporne ujęcie wody. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i poz. 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 61, poz. 417) górne ekstremum natężenia azotanów wynoszące 50 mg NO3/1 odnosi się do wszystkich urządzeń i instalacji, które spełniają dwa warunki: 1) pobierana jest z nich woda oraz 2) woda ta jest przeznaczona do spożycia przez ludzi. Obydwa te warunki spełnia woda poddana badaniu w rozpoznawanej sprawie. Warunek sfinalizowania inwestycji polegającej na budowie gminnego ujęcia wody nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, skoro z zaskarżonej decyzji wynika nakaz przesyłu (pobierania) wody do studni skarżących, a z zakresu prowadzonej przez skarżących działalności wynika przeznaczenie tej wody (cel spożywczy). Z wyłożonych względów, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.