II GSK 755/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Kazimierz Brzeziński (spr.) NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 85/07 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M.P. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia (na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym) - oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Marszałek Województwa M. decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", cofnął zezwolenie z [...] października 2004 r. nr [...] udzielone M.P. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej K. – M. z powodu nieprzedłożenia przez przewoźnika potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania na terenie Miasta M. z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. W uzasadnieniu organ stwierdził, że obowiązek ten został nałożony na przewoźnika w oparciu o art. 83 ust. 1 u.t.d. (pismo z [...] marca 2006 r.). Po przeprowadzeniu w dniu [...] czerwca 2006 r. kontroli w siedzibie przewoźnika ustalono, że nie posiada on uzgodnionych zasad korzystania z przystanku przy ul. S. (plac busów) dla kierunku M. - K. Do protokołu kontroli M.P. dołączył kopię pisma z 12 czerwca 2006 r. zawierającego skierowaną do Urzędu Miasta i Gminy M. prośbę o ponowne uzgodnienie zasad korzystania z przystanków na terenie miasta M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania M.P., decyzją z [...] października 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniała podstawa do cofnięcia zezwolenia w oparciu o art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., ponieważ skarżący, mimo wezwania go przez organ I instancji, nie przedłożył potwierdzenia uzgodnienia z zarządcą drogi zasad korzystania z przystanku zlokalizowanego w M. przy ul. S. (plac busów). W skardze na powyższą decyzję M.P. zarzucił naruszenie art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż brak aktualnego uzgodnienia zasad korzystania z przystanku autobusowego uzasadnia cofnięcie zezwolenia przez organ wydający zezwolenie na przewóz regularny osób w krajowym transporcie drogowym ze względu na naruszenie warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane. Skarżący podniósł, że gmina jako zarządca drogi nie ma podstaw do ograniczania zatrzymywania się autobusów na przystankach, gdyż droga publiczna jest otwarta dla ruchu publicznego. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2007 r. skarżący wskazał, iż w dniu [...] października 2007 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) wydał decyzję nr [x] (nr sprawy [...]), w której uznał działania Gminy M. polegające na nieudzieleniu zgody na korzystanie z przystanku w M. zlokalizowanego przy ul. S. na placu busów jako przystanku przelotowego, za nadużywanie pozycji dominującej i za praktykę ograniczającą konkurencję na lokalnym rynku usług regularnego przewozu osób na trasie K. – M., to jest praktykę, o której mowa w art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.) i nakazał Gminie zaniechanie jej stosowania. Skarżący powołując się na treść tej decyzji podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy M. nie mógł mu odmówić zgody na korzystanie z istniejącego przystanku i stwierdził, że brak tej zgody wpłynął na treść zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący podniósł, że w dniu [...] listopada 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy M., mając na uwadze treść ww. decyzji Prezesa UOKiK, wyraził zgodę na korzystanie z przystanków zgodnie z jego wnioskiem. Zdaniem skarżącego, Sąd winien uwzględnić nowe fakty lub dowody, które istniały w dacie wydania decyzji, a które nie były znane organowi administracji publicznej, jako dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę stwierdził, że z ustaleń organów obu instancji wynika, iż skarżący nie dysponował uzgodnieniami dotyczącymi korzystania ze wszystkich przystanków na terenie M., przewidzianych w rozkładzie jazdy. Sąd zauważył, że zmianę w tym zakresie sygnalizuje dopiero pismo Urzędu Miasta i Gminy w M. z [...] grudnia 2006 r., lecz mając na uwadze, że jest to dowód zdarzenia mającego miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji uznał, że dowodu tego nie można uwzględnić przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził również, że w granicach tego postępowania sądowego nie mieści się ocena, czy wskazane okoliczności powinny być uwzględnione przez organy administracyjne w trybie art. 147 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż skarżący do dnia wydania decyzji nie uzgodnił zasad korzystania z wszystkich przystanków na terenie M., co potwierdził w piśmie procesowym z [...] grudnia 2007 r., a do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2006 r. złożył oświadczenie, że w latach 2005 i 2006 realizował przewozy na linii komunikacyjnej K. – M. zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy. Sąd uznał, że działania M.P. stanowią naruszenie warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w samym zezwoleniu (art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.), bowiem przewóz osób był wykonywany niezgodnie z rozkładem jazdy, który jest załącznikiem do zezwolenia, a określone w nim przystanki oraz godziny odjazdów busów są warunkami wykonywania przewozu i dlatego ich istotne naruszenie powoduje cofnięcie zezwolenia. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie poprzedzające cofnięcia zezwolenia ustalając, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku przedstawienia informacji i dokumentów potwierdzających spełnianie wymagań ustawowych i warunków określonych w zezwoleniu w oparciu o art. 83 ust. 1 u.t.d. Po przeprowadzeniu kontroli (art. 84 i art. 85 u.t.d.) i stwierdzeniu uchybień, organ udzielający zezwolenia wezwał skarżącego do ich usunięcia w wyznaczonym terminie, pod rygorem cofnięcia zezwolenia (art. 90 u.t.d.). M.P. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak posiadania przez przewoźnika, mającego zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób, aktualnego uzgodnienia zasad korzystania z przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi tymi przystankami, niewynikający z winy bądź zaniedbań przewoźnika, stanowi naruszenie warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz warunków określonych w tym zezwoleniu i jako taki stanowi przesłankę do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na wykonywanie tych przewozów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu w sytuacji braku przesłanek dla cofnięcia zezwolenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 113 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy i uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną z pominięciem faktów i dowodów, które istniały już w dacie wydania decyzji przez organ administracji, a zostały dodatkowo stwierdzone przed orzekaniem przez Sąd I instancji przez Prezesa UOKiK decyzją z [...] października 2007 r., uznającą działania Gminy M. za nadużywanie pozycji dominującej, które to uchybienie mogło, a w ocenie skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący stwierdził, że wykonując działalność w oparciu i w zgodzie z zezwoleniem nie naruszył art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d., a co najwyżej od pewnego czasu korzystał z przystanków w Gminie M. bez wymaganego uzgodnienia (bezumowne korzystanie), co nie dawało podstawy do cofnięcia zezwolenia. Stwierdził, że uzgodnienie zasad korzystania z przystanków jest wymagane przez ustawę o transporcie drogowym jedynie przy wydawaniu zezwolenia i wyjaśnił, że w tym czasie dysponował stosownymi uzgodnieniami. Podniósł, że nie dokonał zmiany rozkładu jazdy określonego w zezwoleniu oraz że prowadził działalność w oparciu i w zgodzie z rozkładem jazdy, a brak uzgodnienia na korzystanie z przystanków nie jest tożsamy z naruszeniem rozkładu jazdy. Zdaniem skarżącego, bezspornym jest, iż brak aktualnego porozumienia z Gminą M., co do zasad korzystania z przystanków na jej terenie, spowodowany był bezprawnym i zawinionym działaniem tej Gminy, które godziło w prawo do swobodnego wyboru i prowadzenia działalności gospodarczej. Przy wydaniu zaskarżonego wyroku i decyzji administracyjnych zastosowano więc sankcję niewspółmierną do zaistniałego uchybienia, które nie było przez stronę zawinione. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie uwzględnił decyzji Prezesa UOKiK z [...] października 2007 r., w której uznano działania Gminy M., polegające na nieudzieleniu zgody na korzystanie z przystanku w M., za nadużywanie pozycji dominującej. Skarżący podniósł, że stan naruszenia prawa, polegający na stosowaniu niedozwolonych praktyk ograniczających konkurencję, nastąpił już w dniu odmowy zawarcia przez Gminę M. porozumienia co do zasad korzystania z przystanków autobusowych. Orzeczenie Prezesa UOKiK w tym względzie miało jedynie charakter deklaratoryjny, a okoliczność naruszenia prawa przez organ administracji nie została wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji, co zdaniem skarżącego miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z powołanym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zamkniecie rozprawy przez przewodniczącego kończy etap postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym i może nastąpić, gdy zdaniem sądu, sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Ocena ta powinna uwzględniać zasady procesowe, a w szczególności możliwość skorzystania przez strony z uprawnienia do złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie pełnomocnik procesowy skarżącego, przy piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2007 r., wniesionym przed zamknięciem rozprawy, złożył do akt sprawy ww. decyzję Prezesa UOKiK oraz pismo Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] listopada 2007 r. wyrażające zgodę na korzystanie przez skarżącego z 4 przystanków w M., w tym z przystanku przy ul. S. (plac busów), na korzystanie z którego Burmistrz uprzednio nie wyraził zgody skarżącemu. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie przez Sąd tych dowodów podnosząc, że brak zgody Burmistrza Miasta i Gminy M. na korzystanie z tego przystanku wpłynął na treść zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie uwzględnił treści tych dowodów i wywiedzionego na ich podstawie zarzutu nieprawidłowo uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona dla dokonania oceny naruszenia przez skarżącego warunków zezwolenia i prawidłowości cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Zbadanie przez Sąd I instancji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie tego przepisu, wymagało dokonania oceny, czy organ w sposób prawidłowy orzekł, że nieprzedstawienie przez skarżącego w wyznaczonym terminie potwierdzenia zasad korzystania z przystanku, w sytuacji gdy zarządca drogi odmówił uzgodnienia tych zasad stanowiło w okolicznościach sprawy naruszenie warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane. Sąd I instancji podzielając stanowisko organu w tym zakresie całkowicie pominął treść złożonej do akt sprawy przez skarżącego decyzji Prezesa UOKiK stwierdzającej, że nieudzielenie skarżącemu przez zarządcę drogi zgody na korzystanie z przystanku w M., zlokalizowanego przy ul. S. (plac busów) stanowiło nadużycie pozycji dominującej i praktykę ograniczającą konkurencję na lokalnym rynku usług regularnego przewozu osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając de facto, że nadużycie przez zarządcę drogi pozycji dominującej nie miało znaczenia dla cofnięcia zezwolenia, nie uwzględnił znaczenia w sprawie normy prawnej, zawartej w art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Według powołanych wyżej przepisów tej ustawy zakazane było nadużywanie pozycji dominującej na rynku, polegającej na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji. Na potrzebę uwzględnienia tych przepisów w wypadku cofnięcia zezwolenia z powodu czynności będących przejawem nadużywania pozycji dominującej zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 238/06. W rozpoznawanej sprawie cofnięcie zezwolenia nastąpiło wyłącznie z tego powodu, że skarżący nie przedstawił potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków, w sytuacji gdy Prezes UOKiK stwierdził w decyzji, że brak takiego uzgodnienia był wynikiem nadużywania przez zarządcę drogi pozycji dominującej na rynku, zaistniałego w dacie cofnięcia zezwolenia. Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę tej okoliczności, nieprawidłowo uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną w zakresie przyjętej w zaskarżonej decyzji przesłanki cofnięcia zezwolenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uznając, że opiera się ona na usprawiedliwionej podstawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.