V SA/Wa 1231/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska- Szary, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska, Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) w wyniku złożenia przez A. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 27 października 2005r. skarżący zwrócił się do Zakładu o zawarcie układu ratalnego. W dniu 15 grudnia 2005r. zainteresowany podpisał umowę o rozłożeniu na 60 rat należności z tytułu składek. Dłużnik uregulował 10 rat. Następnie skarżący pismem z dnia 5 października 2006r. zwrócił się o umorzenie należności wobec ZUS. W uzasadnieniu wniosku powoływał się na trudną sytuację życiową i finansową. W szczególności zwrócił uwagę na chorobę pełnoletniej córki, której choroba wymaga znacznych nakładów finansowych i stałej opieki. W protokole przesłuchania, stanowiącym integralną część wniosku wskazał, iż działalność gospodarczą prowadził 4 lata, pracował jako kurier w firmie [...], jeżdżąc własnym samochodem osobowym. W trakcie działalności miał bardzo częste awarie samochodu, które pochłaniały większość uzyskiwanych dochodów i z tego powodu nie był w stanie opłacać składek ZUS. Obecnie jest zatrudniony z wynagrodzeniem ok. 2100 zł netto, żona otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 765,42 zł, córka świadczenie rentowe w wysokości 445,96 zł. Wnioskodawca oświadczył, iż posiada zadłużenie wobec Spółdzielni Mieszkaniowej w wysokości [...] złotych. Ponadto strona złożyła do akt sprawy m.in.: zaświadczenie o zarobkach z dnia 6 września 2006r., oświadczenie o posiadanym majątku ruchomym, nieruchomościach oraz prawach majątkowych z dnia 5 października 2005r. z informacją o posiadanym samochodzie osobowym, o wartości 100 zł, zaświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 3 października 2006r., z którego wynika, iż skarżący posiada spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, informację o wysokości czynszu za lokal (478,84 zł), zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego ... na kwotę [...] zł., faktury za energię elektryczną, telewizję, leki, dokumentację medyczną dotyczącą córki K. i własną. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] listopada 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy, w łącznej kwocie [...] zł. W podstawie prawnej decyzji powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3a, art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Zakład, na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., może umorzyć należności z tytułu składek jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki zostały przez ustawodawcę taksatywnie wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ wskazał, iż analiza tych przesłanek wskazuje, że żadna z nich nie znajduje zastosowania. Przede wszystkim w rozpatrywanej sprawie, zdaniem Zakładu, brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności, jako że skarżący obecnie wykonuje pracę zarobkową i osiąga z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości ok. 2000 zł, a łączny dochód rodziny wynosi ok. 3200 zł netto miesięcznie i wydaje się wystarczający do kontynuowania przez skarżącego spłaty zadłużenia wobec ZUS w formie układu ratalnego. Nie jest również oczywiste, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dodatkowo organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje podstawa umorzenia długu wobec ZUS na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) zwanego dalej: rozporządzeniem wykonawczym. Organ podkreślił, iż umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Zakład stwierdził, iż z materiału dowodowego wynika, że łączny dochód uzyskiwany przez rodzinę skarżącego wynosi ok. 3.200 zł, wydatki miesięczne stanowią około 1000 zł, zatem spłata wierzytelności wobec Zakładu (np. w formie układu ratalnego) nie stwarza zagrożenia tak znacznego uszczerbku w sytuacji finansowej, która pozbawiłaby wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zauważył, iż jego sytuacja materialna jest inna od przedstawionej w decyzji, mianowicie suma wydatków stałych wynosi co najmniej 1655 zł. Pozostała kwota w całości jest wydatkowana na potrzeby rodziny zarówno życiowe jak i związane z leczeniem córki. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes Zakładu powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2007 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1- 3, art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia wykonawczego, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podzielił w całości stanowisko ZUS przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wydatki stałe wynoszą ok. 1000 zł, a nie 1655 zł, gdyż wnioskodawca nie opłaca rat wynikających z umowy ratalnej zawartej z Zakładem. Organ podkreślił, iż sytuacja w jakiej się obecnie znalazł skarżący ( w tym kłopoty finansowe oraz problemy zdrowotne córki), nie stanowi w opinii Zakładu wystarczającej przesłanek pozwalającej na umorzenie zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2007 r. na decyzję Prezesa Zakładu z [...] stycznia 2007 r., A. K. wniósł o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto powtórzył twierdzenia zawarte w poprzednich wnioskach. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż w sprawie dokonano wszechstronnej oceny sytuacji skarżącego i w sposób obiektywny ustalono brak podstaw do umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) powołanej wyżej ustawy), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy). Kierując się wskazanymi przesłankami oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też nie mógł umorzyć, ani też odmówić umorzenia wnioskowanych należności wobec ZUS. Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie i stwierdzając, że decyzja Prezesa Zakładu nie narusza prawa, oddalił skargę. Sąd zważył, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z 5 października 2006 r. (data wpływu wniosku do organu), skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, A. K. wniósł - jak określił - "o umorzenie całkowite mojego zadłużenia". Wobec treści wniosku skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi: "(...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi, umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Analizując w dalszym ciągu przepisy ustawy systemowej wskazać należy, iż w przypadku braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające prawidłowo bowiem zauważyły, iż nie można przyjąć, że w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ponieważ obecnie zainteresowany pracuje, uzyskuje dochód w wysokości 2.200 zł netto miesięcznie. Pozostali członkowie rodziny również uzyskują dochody ze świadczeń wypłacanych przez ZUS. Dlatego też prawidłowo organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o całkowitej nieściągalności. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Jak już zaznaczono powyżej, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż skarżący nie wykazał, ażeby w stosunku do niego miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wszelkie dokumenty złożone przez stronę oraz wszelkie podniesione przez nią okoliczności. Uwzględnił sytuację materialną, po stronie dochodowej, zainteresowanego i jego rodziny. Wziął również pod uwagę zobowiązania finansowe strony, jak również wysokość ponoszonych w rodzinie kosztów utrzymania i eksploatacji mieszkania. Na podstawie złożonej do akt sprawy dokumentacji medycznej organ wziął również pod uwagę stan zdrowia córki. Do wszystkich tych okoliczności i dowodów organ odniósł się w zaskarżonej decyzji, uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie w świetle przesłanek mających tu zastosowanie, a uregulowanych w § 3 cyt. powyżej rozporządzenia. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, że zachodzą szczególne okoliczności związane z sytuacją rodzinną i stanem majątkowym, uzasadniające umorzenie zadłużenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, lub z koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę należności (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia). Zasadnie organ przyjął, iż łączne dochody skarżącego i jego rodziny w wysokości 3200 zł wystarczają, po potrąceniu koniecznych wydatków (w tym ewentualnej spłaty należności wobec Zakładu w dogodnym układzie ratalnym), na zaspokojenie potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny. Prawidłowo również organ ocenił sytuację zdrowotną córki skarżącego, w kontekście możliwości zarobkowania przez skarżącego. Z wymienionych powodów Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących w istocie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a-3b u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie, że sytuacja majątkowa i rodzinna nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o umorzenie należności wobec ZUS. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.