II SA/Kr 457/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA: Anna Szkodzińska NSA: Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[ ]" w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [ ] w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[....]." w K. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia ..........Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo Budowlane oraz art. 123 k.p.a., nałożył na inwestora -Spółdzielnię Mieszkaniową "[.....] " w K. obowiązek wpłacenia kary w wysokości 40 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wjazdami i infrastrukturą techniczną przy ul.......w.......... na dz. ..........z naruszeniem przepisu art. 55 -bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że PINB w trakcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie, w dniu........2005 r. przeprowadził przy udziale inwestora obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego. Ustalono, że budynek jest w części użytkowany. W części mieszkań stwierdzono zewnętrzne oznaki użytkowania takie jak: firanki i zasłony w oknach, sprzęt użytkowy na balkonach, suszenie bielizny na balkonach, korespondencja w skrzynkach. Wydział Spraw Meldunkowych UMK potwierdził fakt zameldowania na pobyt stały w 26 mieszkaniach. Inwestor potwierdził w trakcie obowiązkowej kontroli (co zostało zapisane w protokole), że niektóre mieszkania są użytkowane. W trakcie obowiązkowej kontroli inwestor nie zapewnił dostępu do większości mieszkań oświadczając, że mieszkania zostały przekazane nowym właścicielom wraz z kompletem kluczy do indywidualnego wykończenia. Organ wskazał, że do użytkowania obiektu inwestor dopuścił przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kara zostaje nałożona na inwestora obiektu, ponieważ budowa nie jest zakończona do czasu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor czerpie korzyści finansowe z lokali mieszkalnych, czego dowodem jest sprzedaż mieszkań, w związku z tym jest użytkownikiem. Organ wskazując na art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane podał, że użytkowany obiekt jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane obliczono opłatę legalizacyjną, wg wzoru : s x k x w x 10, podanego w art. 59f ust.1, która wynosi 500zł x 4 x 2,0 x 10 = 40 000 PLN gdzie: - s - stawka opłaty wynosi 500 zł (art. 59 f ust. 2 ustawy Prawo Budowlane); - k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 4- wg załącznika (kolumna 2) przyjęto kategorię XIII - pozostałe budynki mieszkalne; - w - współczynnik wielkości obiektu (kolumna 3) wynosi 2,0 - obiekt o kubaturze > 5000 m3; - 10 - zgodnie z art. 57 f ust. 7 - stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[......]" w K. , występując o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, względnie o uchylenie postanowienia w części nakładającej na Spółdzielnię karę w wysokości przekraczającej kwotę 9.720 zł. Spółdzielnia zarzuciła sprzeczność ustaleń z rzeczywistym stanem, niezbadanie istoty sprawy, błędną wykładnię art. 55 ustawy Prawo Budowlane oraz niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy. Podała, że przekazanie lokali w celu wykończenia prac budowlanych wewnątrz mieszkań samodzielnie przez członków odbyło się na podstawie protokołu przekazania. Przekazanie lokali do indywidualnego wykończenia - nie jest tożsame z ich przekazaniem do użytkowania. Firanki i zasłony w oknach nie oznaczają, że lokal jest użytkowany, a jedynie, iż został wyposażony w ten element wystroju. Co do sprzętu użytkowego na balkonach i suszenia bielizny na balkonach nie został przeprowadzony żaden dowód z przesłuchania osób, które lokale - na zasadach w/w objęły. Korespondencja w skrzynkach oznacza jedynie, iż niektórzy spośród członków, nabywających lokale wyrazili wolę, aby kierować do nich korespondencję. Ponadto wskazano, że SM nie wydawała zgody na meldunek, a ponadto fakt zameldowania nie przesądza o zamieszkaniu i użytkowaniu, czego organ nie zbadał. SM nie czerpie żadnych korzyści ze sprzedaży mieszkań, gdyż ich nie sprzedaje. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 57 ust.7 ustawy Prawo Budowlane - organ winien odpowiednio stosować przepisy o karach, a organ l instancji zastosował te przepisy wprost, co spowodowało obciążenie karą w taki sposób, jakby SM dopuściła do użytkowania całości obiektu. Organ l instancji ustalił fakt zameldowania co do 26 lokali, co stanowi 24,3% wszystkich lokali. Prawidłowe proporcjonalne wyliczenie prowadzi do obniżenia wymiaru kary do kwoty 9720 zł. Postanowieniem z ................ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. z 2003r. Dz. U. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podzielił ustalenia organu l instancji w zakresie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku wskazując, że jest to budynek mieszkalny i zgodnie z § 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przeznaczony na mieszkania. W budynku tym znajdują się samodzielne lokale mieszkalne, pod którym pojęciem zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali należy rozumieć "wydzieloną trwałym i ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych...". W świetle powyższego organ wskazał, że niektóre lokale mieszkalne są już użytkowane ponieważ zameldowani w tym budynku mieszkańcy nie tylko przystąpili do ich wykończenia (m.in. wieszając firanki w oknach), ale także zaspokajają w tych mieszkaniach swoje codzienne potrzeby, o czym świadczy bielizna suszona na balkonach. Organ odwoławczy wskazał, że do użytkowania budynku przystąpiono bez wymaganej zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 prawa budowlanego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Zgodnie z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego inwestor jest jedyną stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Jednakże organ odwoławczy stwierdzając, że nałożona kara została wymierzona w niewłaściwej wysokości podał, że stawka opłaty wynosi 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego - 4, a współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 2,5 (budynek ma kubaturę 25 903, 8 m3, a więc powyżej 10.000 m3). Organ l instancji ustalił wysokość kwestionowanej kary, przyjmując, iż współczynnik wielkości przedmiotowego budynku wynosi 2, co w ocenie organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, iż przy ustalaniu, czy przystąpiono do użytkowania danego obiektu budowlanego nie ma znaczenia, w jaki sposób (forma i odpłatność) inwestor przekazuje lokale w budynku wielomieszkaniowym właścicielom lub osobom, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu. Nie ma również znaczenia kwestia winy, gdyż w przepisach regulujących przyjęcie do użytkowania obiektów budowlanych przesłanka ta nie występuje. Art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie wprowadza pojęcia częściowego czy też procentowego lub całkowitego użytkowania danego obiektu budowlanego i nie ma podstaw do różnicowania wysokości wymierzonej kary w zależności od tego, w jakim procencie dany obiekt jest użytkowany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[.....] " w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżanego postanowienia, przyznanie stronie skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wniosła również o wszczęcie postępowania mediacyjnego. Strona skarżąca, powtarzając twierdzenia zawarte w zażaleniu, zarzuciła sprzeczność ustaleń z rzeczywistym stanem, niezbadanie istoty sprawy, błędną wykładnię art. 55 ustawy Prawo Budowlane oraz niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane, jak też rażące naruszenie norm art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę ............ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponieważ podstawą prawną postanowienia był przepis art. 138 § 2 k.p.a., rozważenia wymagało, czy organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszył tego przepisu. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a przez to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu aktu organu l instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. W niniejszej sprawie przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia nie zostały spełnione. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono bowiem, że organ l instancji dokonał prawidłowych ustaleń co do przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, wadliwie jedynie ustalił wysokość nałożonej kary przez przyjęcie współczynnika 2 zamiast 2,5. Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) Przy ponownym rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[......] " w K. organ odwoławczy winien mieć również na uwadze treść art. 139 kpa. Użyty w tym przepisie zwrot "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (...)", w zestawieniu z przesłankami wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego oznacza, że w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to jedynym wyjściem jest utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu l instancji. Nie dotyczy to oczywiście sytuacji, gdy zaskarżony akt organu l instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dlatego też orzeczono jak w punkcie l wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.