V SA/Wa 1729/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska- Szary, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska (spr.), Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Przedmiotem skargi z 11 kwietnia 2007 r. wniesionej przez M. D. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 10 lutego 2006 r. M. D. wniosła o umorzenie obciążających ją należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...] r. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ZUS wskazał, iż zainteresowana prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz dwójką dzieci, natomiast działalność gospodarczą prowadzi od [...] r. na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Organ wskazał również, że na zadłużenie zainteresowanej w opłacaniu składek w dniu [...] lutego 2003 r. została wdrożona egzekucja administracyjna, która okazała się nieskuteczna- Urząd Skarbowy w K. umorzył postępowanie egzekucyjne ze względu na brak majątku o wartości egzekucyjnej oraz że w dniu [...] r. wdrożono egzekucję własną poprzez zajęcie zasiłku chorobowego. Zakład podkreślił, że egzekucja jest skuteczna i realizowana w wysokości [...] zł miesięcznie. Dalej organ I instancji podkreślił, że z akta sprawy wynika, iż wnioskodawczyni nie jest właścicielem żadnej nieruchomości oraz nie posiada żadnego pojazdu. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych analizując sytuację materialną oraz osobistą należy stwierdzić bezsprzecznie, iż żaden z warunków określonych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie został spełniony. Organ podkreślił, że zainteresowana pobiera świadczenie rehabilitacyjne w wysokości [...] zł, natomiast mąż wnioskodawczyni oraz syn otrzymują wynagrodzenie pracownicze w łącznej kwocie [...] zł brutto. Ze względu na powyższe- w ocenie organu- należy stwierdzić, iż istnieje możliwość uregulowania nieziszczonych składek na ubezpieczenia społeczne. Organ I instancji stwierdził, że zainteresowana nie udowodniła w sposób przekonywujący okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie zaległości ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zakład podkreślił, że wnioskodawczyni osiąga dochód umożliwiający prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez wnioskodawczynię, rozstrzygnięcie ZUS zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes ZUS (działający w imieniu organu) stwierdził, że żaden z warunków wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jako definicja "nieściągalności" w przypadku zainteresowanej nie jest spełniony. Wnioskodawczyni posiada stałe źródło dochodu, z którego można prowadzić egzekucję zaległych zobowiązań. Zdaniem organu dochody uzyskiwane przez zainteresowaną i członków jej rodziny umożliwiają spłatę powstałego zadłużenia. Organ podkreślił, że w złożonych wnioskach zainteresowana wskazuje na problemy zdrowotne, które znajdują potwierdzenie w fakcie przyznania jej świadczenia rehabilitacyjnego w okresie od [...] r. Jednakże problemy te- zdaniem organu- nie uniemożliwiają wnioskodawczyni uzyskiwania dochodów- nadal prowadzi działalność gospodarczą i z tego tytułu osiąga określone dochody, które umożliwiają podjęcie spłaty zadłużenia. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oceniając całokształt materiału dowodowego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W dniu 4 września 2006 r. (data prezentaty Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O.) M. D. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem ZUS. Powyższa skarga nie została przez organ przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Natomiast w dniu [...] października 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] ,którą na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż postępowanie prowadzone przez organ II instancji jest dotknięte wadliwością proceduralną w zakresie nie zastosowania przepisu wynikającego z art. 10 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego. Prezes ZUS podkreślił, że zgodnie z powyższym uregulowaniem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem datowanym na 23 listopada 2006 r. organ zawiadomił wnioskodawczynię, iż w jej sprawie zakończono postępowanie wyjaśniające, w związku z czym przysługuje jej prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie siedmiu dni od daty otrzymania pisma. Wnioskodawczyni, korzystając z prawa do wypowiedzenia się w sprawie, uzupełniła materiał dowodowy o zaświadczenie lekarskie z dnia 28 listopada 2006 r. o istniejących przeciwwskazaniach do wykonywania pracy w zawodzie [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] , wydaną na podstawie przepisu art. 138 §1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: kpa, Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż organ pierwszej instancji dokonał oceny zebranego w sprawie materiału w sposób trafny i zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami wobec czego nie dopatrzył się w jego postępowaniu nieprawidłowości. Organ podkreślił, że zainteresowana prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i synem, którzy osiągają dochody z wynagrodzenia za pracę oraz że wnioskodawczyni od dnia [...] r. pobiera zasiłek dla osób bezrobotnych z Powiatowego Urzędu Pracy w K.. Ponadto zainteresowana spłaca zaciągnięty kredyt bankowy. Zdaniem organu nie można zatem stwierdzić, iż w sprawie występują przesłanki całkowitej nieściągalności, gdyż nie dotyczą one sytuacji prawnej, faktycznej i materialnej w jakiej obecnie znajduje się zainteresowana. W ocenie Prezesa ZUS wobec powyższego nie ma podstaw do podjęcia - w ramach uznania administracyjnego- decyzji o umorzeniu należności w ramach art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ stwierdził, że w kwestionowanej przez zainteresowaną decyzji słusznie uznano, iż nie zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne dające możliwość umarzania należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich nieściągalności. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że we wniosku zainteresowana poinformowała, że rodzina nie posiada środków finansowych na spłatę zobowiązań, jednakże przestawione okoliczności nie wyczerpują znamion określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Podkreślił również, że na wnioskodawczyni jako osobie zobowiązanej do zapłaty należności z tytułu składek ciąży obowiązek wykazania, że trudna sytuacja majątkowa i rodzinna uniemożliwia jej opłacenie należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki. Organ stwierdził, że takie dowody nie zostały przedstawione. Następnie Prezes ZUS podkreślił, że z przedstawionych przez zainteresowaną dokumentów wynika, że rodzina posiada stałe źródło dochodu w wysokości [...] zł miesięcznie, oraz otrzymywany zasiłek dla osób pozostających bez pracy, zaś udokumentowane wydatki związane z utrzymanie gospodarstwa wynoszą [...] zł miesięcznie. Organ wskazał, że rodzina nie korzysta z pomocy opieki społecznej co niewątpliwie świadczy o tym, że sytuacja materialna zainteresowanej nie uzasadnia przyznania pomocy szczególnej. Wobec powyższego- zdaniem organu- brak jest przesłanek do umorzenia należności na podstawie ww. rozporządzenia. Prezes ZUS stwierdził, że wskazana przez zainteresowaną sytuacja finansowa- brak środków na uregulowanie składek- nie jest w świetle przepisów samoistna i wystarczającą podstawą do wydania przez Zakład decyzji pozytywnej. Trudna sytuacja finansowa musi mieć charakter trwały, a wiec występować w dłuższym okresie czasu i nie wykazywać tendencji do poprawy. Organ wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, że zainteresowana nie płaciła składek, choć prowadząc działalność gospodarczą uzyskiwała określone dochody. W ocenie Zakładu wnioskodawczyni posiada potencjalne możliwości zarobkowania i uzyskiwania dochodów oraz jej problemy zdrowotne nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia o czym świadczy fakt zarejestrowania zainteresowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoby poszukującej pracy. Powyższe rozstrzygnięcie strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy oraz zasadzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła : ­ naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przez błędną i niezgodną ze stanem faktycznym ocenę okoliczności, mogących stanowić podstawę do umorzenia zaległości składkowych oraz brak wszechstronnego wyjaśniania sprawy w szczególności sytuacji zdrowotnej i majątkowej skarżącej jako przesłanek dających prawo do umorzenia należności, ­ błędne i niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie, że skarżąca osiąga dochody pozwalające na spłatę zadłużenia. W uzasadnieniu skargi strona podała, że jest osobą bezrobotną, bez środków do utrzymania, poprzednio przebywała na zasiłku chorobowym i na zasiłku dla bezrobotnych, oraz ze względu na stan zdrowia nie będzie mogła wykonywać pracy. Podała również, że egzekucja z otrzymywanego zasiłku chorobowego była prowadzona do [...] r. - do wyczerpania okresu zasiłkowego. Skarżąca podała, że od dłuższego czasu nie prowadziła działalności gospodarczej oraz że była ona zawieszona z uwagi na zły stan zdrowia skarżącej. Podała również, że sytuacja ta i brak dochodów z prowadzonej działalności spowodował powstanie również zadłużenia z tytułu zaległości w opłacaniu czynszu z tytułu najmu za lokal do prowadzenia ww. działalności w kwocie [...] zł (stan na [...] r.). Dalej skarżąca podała, że po wyczerpaniu zasiłku chorobowego, z uwagi na dalszą niezdolność do pracy spowodowaną chorobą uniemożliwiającą prowadzenie działalności, została zmuszona wyrejestrować działalność gospodarczą, aby nie popadać w dalsze zadłużenia z tego tytułu. Dodatkowo w skardze podniesiono, iż skarżąca nie posiada żadnych oszczędności ani majątku w postaci ruchomości czy nieruchomości, dysponuje jedynie sprzętem domowym i odzieżą codziennego użytku. Skarżąca zarzuciła organowi błędne określenie jej wydatków i dochodów. Podkreśliła, że podane dochody są dochodami brutto oraz że nie wzięto pod uwagę spłaty kredytu bankowego oraz spłaty zadłużenia w [...] z tytułu najmu oraz wydatków na leki, które ciągle musi kupować. Zdaniem skarżącej ta trudna sytuacja finansowa ma charakter trwały i nie wykazuje tendencji do poprawy gdyż uległa pogorszeniu po utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nadto skarżąca podała, że trzy razy występowała do ZUS o rozłożenie na raty spłaty jej zadłużenia i trzykrotnie wydane zostały decyzje odmowne przez ZUS. Podała również, że z tych względów dziwi ją zdanie w końcowej części uzasadnienia decyzji o możliwości układu ratalnego. Zdaniem skarżącej gdyby ZUS od początku jej starań umożliwił jej spłatę w miarę jej możliwości z pewnością zadłużenie to nie byłoby tak wysokie jak jest obecnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Należy przypomnieć, iż w sprawie M. D. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dwie decyzje merytoryczne (pierwszo i drugoinstancyjną) w dniach [...] maja 2006 r. i [...] lipca 2006 r. Następnie po wniesieniu przez M. D. skargi do sądu administracyjnego, organ w dniu [...] października 2006 r. wydał decyzję, powołując w podstawie prawnej m. in. art. 54 § 3 p.p.s.a., którą uchylił w całości decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., a następnie po kontynuowaniu postępowania administracyjnego, dnia[...] marca 2007 r. wydał kolejną decyzję administracyjną (podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt. 1 kpa), którą utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] maja 2006 r. Sąd zważył, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zarówno treść przepisu, jak i ukształtowane na jego gruncie orzecznictwo oraz poglądy doktryny jednoznacznie wskazują, iż dopuszczalna w tym trybie autokontrola swojego działania przez organ administracji musi spełniać jedyny warunek, jakim jest uwzględnienie skargi w całości. Ocena, czy przesłanka ta została spełniona musi nastąpić w kontekście treści skargi. Organ uwzględniając skargę w całości winien uznać za uzasadnione zarówno zarzuty oraz wnioski skargi, jak i wskazaną w niej podstawę prawną. "W zasadzie przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba, że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie. Dopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tego domagał się skarżący - por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999r., FPS 20/98 ( ONSA 1999, nr 4 poz.120). ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo prawnicze LexisNexis. Warszawa 2004)." Uwzględniając powyższe uwagi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż w skardze z 28 sierpnia 2006 r. na decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. M. D. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi podała, że uważa, że w jej sytuacji zachodzą przesłanki do umorzenia pozostałego do spłaty zadłużenia. W tym wypadku działania organu w trybie samokontroli, w wyniku którego najpierw wydano decyzję uchylającą zaskarżone rozstrzygnięcie, a następnie decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą M. D. umorzenia zaległości nie mogą w żadnym wypadku być uznane ze zgodne z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż nie stanowią uwzględnienia skargi w całości, ani nawet w jakiejkolwiek części. Dlatego też zarówno decyzja z dnia [...] marca 2007 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] października 2006 r. naruszały art. 54 § 3 p.p.s.a., który został wskazany jako podstawa procesowoprawna do ich wydania. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co z kolei stanowi o konieczności wyeliminowania ich z obiegu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Jeśli chodzi o decyzję z dnia [...] października 2006 r., to podstawą działania sądu był ponadto przepis art. 135 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem ze względu na wskazane wyżej naruszenia prawa uchyleniu musiała podlegać także decyzja z [...] października 2006 r. W tym miejscu należy dodać także, iż niedopuszczalne i niezgodne z prawem było zaniechanie przez organ nadania biegu skardze wnioskodawczyni od decyzji z [...] lipca 2006 r. Nawet bowiem prawidłowe dokonanie autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie zwalnia organu z obowiązku przekazania skargi do sądu zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. Adresatem skargi jest zawsze sąd administracyjny, a nie organ, który ma tylko określone obowiązki związane z takim, a nie innym, przewidzianym przez aktualnie obowiązujące przepisy, trybem jej wnoszenia. W każdym bądź razie, uchylenie niniejszym wyrokiem obu decyzji wydanych niezgodnie z treścią art. 54 §3 p.p.s.a., powoduje konieczność niezwłocznego nadania przez organ biegu skardze M. D. z dnia 28 sierpnia 2006 r., celem rozpatrzenia jej przez sąd, przy czym organ może dokonać autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. zgodnie z ww. zasadami. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie wyżej powołanych przepisów należało orzec jak w wyroku.