II SA/Bd 540/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie WSA: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2007r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego 1. oddala skargę, 2. nakazuje pobrać od skarżących [...] na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwoty po 300 zł. (słownie: trzysta złotych) tytułem niepobranego wpisu sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. M. G., J. M., A. G., J. B. i W. M., działając na podstawie art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), wnieśli skargę na uchwałę nr [...] Rady Powiatu we [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uchwalenia regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego we [...], po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa – pismem z dnia [...] marca 2007 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono, iż została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem praw osób, których dotyczy regulacja prawna, a także radnych powiatu [...]. Spośród konkretnych zarzutów wskazano na naruszenie § 32 ust. 2 Statutu Powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2002 r., Nr 98, poz. 2005), nakazującego opracowanie uzasadnienia do każdego projektu uchwały, przy zachowaniu obligatoryjnych jego elementów, podczas gdy uzasadnienie załączone do zaskarżonej uchwały, jest zdaniem skarżących lakoniczne, pozostające w jawnej sprzeczności z zasadą jawności działania administracji publicznej, co wynika m.in. z art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto skarżący zarzucili jaskrawą sprzeczność licznych przepisów regulaminu organizacyjnego (stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały) z aktualnie obowiązującym prawem. Odnosi się to do przepisu § 5 i § 12 ust. 10 regulaminu jako sprzecznego z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz przepisu § 16 regulaminu – sprzecznego z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy. Skarżący wskazują również, że § 19 ust. 1 pkt 24 regulaminu jest sprzeczny z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.), natomiast przepis § 19 ust. 2 pkt 3 lit. b i c wymienia ich zdaniem nieaktualną podstawę prawną. Wskazano też na regulację zawartą w § 19 ust. 3 pkt 12 i 13 jako sprzeczną z art. 18 ust. 2 i 4 oraz art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.). Zdaniem skarżących przepis § 19 ust. 3 pkt 1 regulaminu jest niezgodny z § 41 ust. 1 Statutu Powiatu [...] ze względu na likwidację wyodrębnionej dotychczas komórki organizacyjnej starostwa - Biura Rady, natomiast przepis § 19 ust. 7 pkt 1 oraz § 41 w zw. z § 39 pkt 1 regulaminu jest sprzeczny z art. 26 i 32 ustawy o samorządzie powiatowym ze względu na naruszenie wyłącznej kompetencji zarządu powiatu do sprawowania nadzoru nad powiatową jednostką organizacyjną. Ponadto zarzucono sprzeczność przepisu § 19 ust. 7 pkt 3 regulaminu z art. 19 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz Statutem Powiatowego Zarządu Dróg we [...]. Podniesiono również, że § 41 i 17 pkt 19 regulaminu narusza wyłączne kompetencje zarządu powiatu do ustalania szczegółowego systemu i zasad kontroli w starostwie i jednostkach organizacyjnych powiatu oraz pominięcie strukturze organizacyjnej starostwa stanowiska głównego księgowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do poszczególnych, podniesionych w niej zarzutów, wskazał na przeprowadzone w tej sprawie postępowanie nadzorcze Wojewody [...], w którym stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę rady powiatu w przedmiocie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego, przy czym skarga wniesiona została na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o wskazany przepis, obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji procesowej strony skarżącej przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepublikowany)". O ile więc bezspornym w niniejszej sprawie jest spełnienie przesłanki ograniczającej możliwość wniesienia skargi "do uchwał podjętych przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej", głębszego rozważenia wymaga legitymacja do złożenia skargi w kontekście spełniania kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, przy czym ów związek polega na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia": albo jako indywidualnego podmiotu (np. jako właściciela), albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (np. w wypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniego wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu, stosownie do wymagań określonych w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), na co uwagę zwrócił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Należy też mieć na względzie, że występujący tutaj jako warunek sine qua non - interes prawny z zakresu administracji publicznej, nie może być utożsamiany z interesem faktycznym, ponieważ wypływa on z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej (por. m.in. uchwały TK z dnia 23 czerwca 1993 r., W 3/92 i z dnia 24 września 1997 r., które w szerokim uzasadnieniu prowadzą w efekcie do tego wniosku). Warto wziąć pod uwagę i ten aspekt sprawy, że jakkolwiek nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej, to w przypadku zaskarżenia takiej uchwały (bezczynności organu administracji publicznej) decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej" (wyr. NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, LEX nr 80 699). Analiza treści poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżących w sposób jednoznaczny potwierdza, że ich celem jest podważenie legalności zaskarżonej uchwały rady powiatu w sprawie uchwalenia regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego. O ile więc co do zasady, jak już wyżej wspomniano, nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej, to w przypadku zaskarżenia takiej uchwały (bezczynności organu administracji publicznej) decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego. W tym kontekście zarówno treść podniesionych zarzutów jak i, a może nawet przede wszystkim, wyraźne stwierdzenie w skardze, iż "uchwała (...) została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem praw osób, których dotyczy regulacja prawna, a także radnych powiatu [...]" bez jednoczesnego wskazania konkretnego przepisu prawnego, który kształtując sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę, został bezpośrednio naruszony uchwaleniem zaskarżonej uchwały. W rezultacie, skarżący nie mogą wykazać się istnieniem tak skonstruowanego własnego interesu prawnego posługując się art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego z argumentacją, że narusza ona "prawa osób których dotyczy", tudzież radnych powiatu [...] - lecz bez wyraźnego ich wyartykułowania. W związku z powyższym podkreślić należy, że uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyr. NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81 964). Taka konstrukcja wydaje się być jak najbardziej uzasadniona, zważywszy w szczególności na okoliczność, iż posługiwanie się gramatyczną wykładnią art. 87 ust. 2 cyt. ustawy stwarza niebezpieczeństwo instrumentalnego posługiwania się nim w złej wierze przez podmiot, który nie mając legitymacji strony, mógłby zaskarżyć sprzeczną z prawem uchwałę organu gminy i wskutek oddalenia skargi uniemożliwić wniesienie skargi na tę samą uchwałę przez właściwy podmiot, którego interesy zostały nią w oczywisty sposób naruszone (Komentarz do art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, [w:] B. Dolnicki (red.), J. Gumińska - Pawlic, J. Jagoda, Cz. Martysz, M. Taniewska - Banacka, R. Cybulska. Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Zakamycze, 2005). Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O obowiązku uiszczenia kosztów sądowych – niepobranego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 223 § 2 w zw. z art. 214 § 2 cyt. ustawy.