II SA/Kr 247/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi Z.G., D.G., Z.P. na decyzję Wojewody {....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody ....na rzecz skarżących Z.G. , D.G. i Z.P. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz na rzecz skarżącego D.G. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [....], sprostowaną postanowieniem z dnia [....] , Starosta K., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu działki nr .... o pow. 0,0989 ha, obj. Kw ..., położonej w obr. ... jedn. ewid.....m. K. , na rzecz: Z.G. , D.G. i Z.P. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu działek: nr nr .....poł. w obrębie ... jedn. ewid..... m. K. zostało wszczęte na wniosek Z.G., D.G. oraz Z.P. Pismem nr ....Prezydent Miasta K. na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia twej sprawy. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Kw ..... działki nr nr ........poł. w obr..... jedn. ewid. ... m. K., stanowią własność Gminy K. W związku z powyższym Wojewoda ......postanowieniem z dnia [....] wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy. Rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości Starosta K. ustalił, że wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa działki nr .... o pow. 0,1054 ha poł. w obr......, jako niezbędnej pod realizację szkoły i przedszkola dla .....nastąpiło decyzją Urzędu Dzielnicowego .....z dnia [.....] wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podstawą wywłaszczenia była decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji z.........1987 r........ W dacie wywłaszczenia opisana wyżej nieruchomość stanowiła współwłasność Z.G. i Z.P. - po 1/2 części. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla ......w K. Wydział I Cywilny z dnia [....] prawo do spadku po zmarłym Z.G. nabyła żona Z.G. i syn D.G. po 1/2 części. Przed datą wywłaszczenia planem podziału nr .......działka nr ..... o pow. 0,1054 ha uległa podziałowi na działki: nr ..... o pow. 0,0989 ha i nr ..... o pow. 0,0065 ha. W dniu ........2003 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami działek nr nr .......w trakcie której ustalono, że działka nr ..... położona jest w obrębie ogrodzenia szkoły, wykonanego z prętów stalowych na podmurówce betonowej i stanowi część boiska trawiastego do ......oraz część boiska asfaltowego do gry w ...., a działka ....... stanowi teren porośnięty chwastami i trawą, który znajduje się poza ogrodzeniem szkoły. Wobec faktu, że wniosek o zwrot dotyczy dwóch odrębnych, odmiennie zagospodarowanych działek Starosta K. rozdzielił sprawę i orzekł jedynie w przedmiocie zwrotu działki nr ....... informując jednocześnie, że rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu działki nr ...... nastąpi w terminie późniejszym, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego. Cel wywłaszczenia określony został w decyzji z dnia [....] jako budowa szkoły i przedszkola dla osiedla ...... Z dokumentów przekazanych organowi I instancji przez ........Spółdzielnię Mieszkaniową oraz przez Zespół....Oświaty ...........(uwierzytelnione i nie uwierzytelnione kserokopie) wynika, iż w okresie od grudnia 1988 r. wykonywane były prace polegające na przygotowaniu placu budowy inwestycji "Szkoła i Przedszkole dla .......", w tym między innymi geodezyjne wytyczenie granic terenu, wykonanie prowizorycznej drogi dojazdowej, odwodnienie i uzbrojenie terenu, usunięcie drzew i krzewów. W kolejnych latach od 1993 -1997 sporządzane były zakresy rzeczowo - finansowe do wykonania w ramach przyznanych środków finansowych dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego. Dnia..........1997 r. sporządzony został protokół odbioru robót zewnętrznych: boiska, .............., droga, parkingi, chodniki, zieleń, mała architektura, oświetlenie zewnętrzne i ogrodzenie, wykonanych na obiekcie. W związku z zakończeniem budowy szkoły wraz z infrastrukturą Urząd Miasta K. Wydział Nadzoru Budowlanego i Wydział Architektury zawiadomieniami nr .......z dnia.........1998 r. oraz nr ........z dnia........1999 r. poinformowały, iż nie zgłaszają sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu składającego się z segmentów kubaturowych:........., a także segmentu ...... (sportowy). Skoro zatem, zdaniem Starosty K. , rozpoczęcie i zrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nastąpiło w terminie 7 i 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, to nie można orzec o zwrocie działki nr ...... Od opisanej decyzji Starosty K. odwołanie wnieśli Z.G. , D.G. i Z.P. domagając się zwrotu objętej wnioskiem nieruchomości. Zdaniem skarżących na działce nr ..... pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie były rozpoczęte prace związane z realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Teren działki porośnięty był wysokimi chwastami, pozostawał nie ogrodzony i nie użytkowany. Obecny stan wywłaszczonej działki świadczy, że do chwili obecnej nie został na niej zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarzucono także, że organ I instancji nie zebrał i nie okazał żadnych dokumentów stwierdzających jednoznacznie w jakim terminie rozpoczęte były prace budowlane bądź inne adaptujące teren działki nr .... na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu naruszając w ten sposób art. 7 i 77 k.p.a. Odwołujący wskazali na niezgodności w dokumentach co do terminu rozpoczęcia prac budowlanych na terenach wokół szkoły, dlatego też zawnioskowali o przedstawienie do wglądu dziennika budowy, dokumentu, w którym rejestrowane są terminy realizacji poszczególnych etapów budowy oraz oryginału protokołu odbioru prac. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że jako podstawę rozpatrzenia zasadności wniosku o zwrot organ I instancji przyjął przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień orzekania, a nie na dzień złożenia wniosku o zwrot. Zdaniem skarżących stanowi to naruszenie zasady, iż prawo nie działa wstecz, zaś sama decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Wskazano też na przewlekłość postępowania, co jest sprzeczne z art. 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a. Ponadto zakwestionowano ustalenia dokonane w czasie rozprawy administracyjnej .........2003 r. Przedstawiciel Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. sporządzający protokół rozprawy nie posiadał planu realizacyjnego z 1987 r. i nie był zorientowany, w którym miejscu znajduje się działka ....., a dodatkowo Prezydent Miasta oraz pracownicy Urzędu Miasta nie byli na podst. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. władni uczestniczyć w załatwianiu sprawy zwrotu nieruchomości. Zdaniem skarżących nie rozstrzygnięto o całości żądania. Ogrodzenie, które obecnie dzieli działkę nr .... na działki nr nr ......zbudowane zostało niezgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Wojewoda ......... decyzją z dnia [.....] wydaną na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu powołał się na art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem wywłaszczenia działki nr ...... (określonym ogólnie dla działki nr ......) była "realizacja szkoły i przedszkola dla os. .......w K.". Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości w ramach tak określonego celu wywłaszczenia planowane były do realizacji część boiska do gier sportowych oraz część toru ........ W stosunku do całej działki nr ..... decyzja nr [....] o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna w dniu ...... grudnia 1987 r., co wynika z zaświadczenia Starosty K. z dnia .........2005 r. Od tej zatem daty należy obliczać terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda ......... powołał się na znajdujące się w aktach dokumenty opisujące przebieg budowy szkoły. Za datę realizacji celu wywłaszczenia Wojewoda uznał dzień ..........listopada 1997 r., gdyż tego dnia został sporządzony protokół odbioru robót zewnętrznych (boiska, ............, droga, parkingi, chodniki, zieleń, mała architektura, oświetlenie zewnętrzne i ogrodzenie) wykonanych na omawianym obiekcie. W niniejszej sprawie zrealizowanie celu wywłaszczenia polegało na urządzeniu obiektów sportowych na terenie szkoły w stopniu umożliwiającym ich odbiór przez inwestora - Zespół ........Oświaty ......w K. W trakcie rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu .....2003 r. ustalono, iż działka nr ..... w całości znajduje się za ogrodzeniem z prętów stalowych na podmurówce betonowej i stanowi część boiska asfaltowego do gry w ......i część boiska trawiastego do .........Poczynione w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie przez Starostę ..... innym materiale dowodowym. Porównanie aktualnej mapy zasadniczej terenu (sytuacyjno - wysokościowej), obejmującej działkę nr ... obr. ... jedn. ewid. .....z planem realizacyjnym przedsięwzięcia "realizacja szkoły i przedszkola dla ......" prowadzi do jednoznacznych ustaleń, tożsamych z dokonanymi w trakcie rozprawy połączonej z oględzinami w dniu ........2003 r. w przedmiocie stanu zagospodarowania działki nr ...... Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Dlatego też posadowienie na działce nr ...... obok boiska do gry w siatkówkę trawiastego boiska rzutni kulą w miejsce górki ..... stanowi jedynie modyfikację założeń planu realizacyjnego inwestycji "realizacja szkoły i przedszkola dla ....." i nie powoduje zmiany celu, dla którego wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem odwołujących, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim nie rozstrzyga o całości żądania, tj. w przedmiocie zwrotu działki nr ....., powstałej również z wywłaszczonej działki nr .... Okoliczność, iż objęta wnioskiem o zwrot działka nr ..... uległa podziałowi geodezyjnemu, w wyniku którego powstały działki nr nr ........a także odmienny stan zagospodarowania działki nr ...., wymuszający konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie uzasadnia wydanie dwóch samodzielnych rozstrzygnięć dla działek powstałych z wywłaszczonej działki nr ...... Odnosząc się do zarzutu zastosowania przepisów, które weszły w życie po złożeniu wniosku o zwrot Wojewoda w oparciu o art. 6 k.p.a. stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji następuje w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie rozstrzygania. Podnoszone przez odwołujących ogólne zaniedbanie terenu objętego wnioskiem o zwrot nie świadczy jeszcze o jego zbędności. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w obecnym stanie prawnym bez znaczenia jest sposób aktualnego jej wykorzystywania - w sytuacji, gdy cel na jaki wywłaszczono daną nieruchomość został zrealizowany, a organ prowadzący postępowanie nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zbędności, opisanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania Wojewoda ......wyjaśnił, że terminy określone w art. 35 k.p.a. mają charakter terminów procesowych; ich upływ nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, nie powoduje też wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.G. , D.G. i Z.P. Skarżący zarzucili, że decyzja Wojewody ...., podobnie jak i decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o niewiarygodne dokumenty - tworzone przez pracowników organów administracji publicznej, będących stroną w sprawie - przez co naruszono art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Rozprawę administracyjną w dniu ....... 2003 r. prowadził pracownik Urzędu Miasta K. , który podlegał wyłączeniu, gdyż reprezentował obecnego właściciela nieruchomości - Gminę K. Ponadto organy orzekające w sprawie oparły się na dokumentach nie mających znaczenia dla ustalenia daty faktycznego zrealizowania celu wywłaszczenia oraz na dokumentach których autentyczność jest wątpliwa. Jako podstawę twierdzenia, że na działce .....zrealizowano inwestycje, które mieszczą się w ramach celu wywłaszczenia przyjęto protokół (uwierzytelnioną kserokopię) odbioru robót zewnętrznych z dnia ......1997 r. Tymczasem dokument ten istnieje w dwóch, różniących się datami wystawienia, wersjach. W aktach sprawy, które zostały udostępnione skarżącym do wglądu w październiku 2004 r., znajduje się kserokopia, uwierzytelniona dnia ......2004 przez pracownika Zespołu ........ Oświaty ......, z datą wystawienia ......1997 r. Skarżący sami odszukali oryginał tego dokumentu, na którym widnieje data .......1997 r. Według skarżących zagospodarowanie na cel zgodny z decyzją wywłaszczeniową działki ..... sprowadzało się do przyłączenia jej części (oznaczanej jako działka ....) do terenu szkolnego, porosłego trawą i oddzielonego od okolicznych nieużytków ogrodzeniem. Druga część działki ...... (oznaczana jako .....) również porosła trawą znajduje się poza ogrodzeniem szkolnym. Ponieważ ogrodzenie terenu wokół szkoły budowane było po upływie 10 lat od daty uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu działki ...... i przez cały ten czas była ona zbędna dla celów inwestycyjnych, powinna ona zostać zwrócona skarżącym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ........ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda potwierdził, że protokół rozprawy administracyjnej z dnia ..........2003 r. został sporządzony przez pracownika podlegającego wyłączeniu, jednakże obecni na rozprawie nie wnieśli uwag do protokołu, a ponadto poczynione wówczas ustalenia znalazły potwierdzenie w innych zebranych dowodach. Ponowna rozprawa, przeprowadzona przez organ właściwy stwierdziłaby analogiczny stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości. Zarzuty dotyczące daty protokołu z ........1997 r. nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż właściwy do tego jest tryb postępowania karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji pominęły bowiem cały szereg okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości, wskazaną w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zdefiniowaną w art. 137 tejże ustawy jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie cel ten został określony jako "budowa szkoły i przedszkola dla .........". Jednakże w aktach administracyjnych na k. ..... znajduje się mapa, z której wynika, że objęta wnioskiem nieruchomość przeznaczona była na sport osiedlowy. Mapa ta stanowi załącznik do decyzji nr [....] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji (k. ... akt administracyjnych), w której mowa jest o terenach i urządzeniach sportowych ogólnodostępnych. Wyjaśnienia wymaga więc, czy przedmiotowa nieruchomość miała wejść w skład obiektów szkolnych, czy też była przeznaczona pod sport osiedlowy ogólnodostępny. Na k. ... akt administracyjnych I instancji znajduje się pismo do Urzędu Dzielnicowego .......zawierające prośbę "o uzgodnienie i zatwierdzenie korekty planu realizacyjnego inwestycji w zakresie rozwiązania urbanistycznego". W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie dokonano jednak ustalenia, czy korekta ta dotyczyła działki będącej przedmiotem postępowania. Analizując przebieg inwestycji należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności. Z załączników do umowy z dnia .......1993 r. o wykonanie czynności inwestora zastępczego (k. .... i .... akt administracyjnych) wynika, że umowa ta obejmowała m. in. wykonanie segmentu ..... - sportowego o pow. 997,72 m2. Z kolei załącznik nr 1 do aneksu nr ..... do umowy z dnia .........1996 r. obejmujący zakres rzeczowo - finansowy do wykonania w roku 1996 r. w pkt .... wylicza roboty zewnętrzne, m. in. drenaż boisk sportowych (k. .....). Boiska sportowe zostały również uwidocznione w pkt ..... wśród robót zewnętrznych przewidzianych do realizacji w roku 1997, przy czym termin zakończenia segmentu .... ustalono na dzień .......sierpnia 1997 r. (aneks nr.......). Do akt sądowych dołączono protokół odbioru i przekazania obiektu do użytku pomiędzy "[....] " Spółka z o.o. a Zespołem .... Oświaty .......z dnia [....] dotyczący segmentu .... Szkoły Podstawowej Nr .... w K. , z którego wynika, że segment ... został wykonany w czasie od .... sierpnia 1997 r. do .... sierpnia 1997 r., a umowa nr ... z dnia .....1993 r. przewidywała termin rozpoczęcia budowy w kwietniu 1996 r. i termin jej zakończenia - .....sierpnia 1997 r. (k......). Protokół odbioru robót zewnętrznych z dnia .....1997 r. pomiędzy "[....]" Spółka z o.o. a Zespołem ..... Oświaty ......(k.......) - obejmujący m. in. boiska asfaltowe, boiska trawiaste, .........., kort tenisowy i ogrodzenie - stwierdza natomiast, że przedmiot odbioru został wykonany w czasie od maja 1993 r. do ..... września 1997 r. zgodnie z umową nr .... Należy również zwrócić uwagę na treść zawiadomień z Urzędu Miasta K. Wydziału Architektury z dnia ......1999 r. (k. ...) oraz Wydziału Nadzoru Budowlanego z dnia .....1998 r. (k. ...). Z zawiadomień tych wynika, że Zespół ... Oświaty ...... złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy Szkoły Podstawowej Nr .... wraz z infrastrukturą - zlokalizowanej m. in. na działce ... - w dniu ..... 1998 r. Organy administracji powinny rozważyć tę datę w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Z protokołu oględzin z dnia .......2003 r. (k. .... akt administracyjnych I instancji) wynika, że "działka (...) położona jest za ogrodzeniem szkoły z prętów stalowych na podmurówce betonowej i stanowi część boiska trawiastego do ...... oraz część boiska asfaltowego do .....". W piśmie z dnia ......2003 r. (k. ... akt administracyjnych I instancji) Z.G., D.G. i Z.P. zarzucili, że w czasie rozprawy administracyjnej lokalizacja przedmiotowej działki została ustalona "na oko" bez pomiaru geodezyjnego. W ponownym postępowaniu należy powtórzyć oględziny nieruchomości i w sposób nie budzący wątpliwości ustalić gdzie dokładnie znajduje się działka objęta niniejszym postępowaniem i w jaki sposób jest ona zagospodarowana. Sąd nie podzielił jednak zarzutu skarżących, że ustalenia zawarte w protokole rozprawy nie są wiarygodne ze względu na fakt, że pracownik Urzędu Miasta K. , który je przeprowadzał, reprezentował jedną ze stron, co stanowi rażące naruszenie prawa. Rozprawa połączona z oględzinami nieruchomości została przeprowadzona w dniu ........2003 r., a więc przed wydaniem przez Wojewodę .....postanowienia o wyznaczeniu na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. Starosty K. do załatwienia niniejszej sprawy (..........2004 r.). Należy przyjąć, że czynności dokonane przez organ podlegający wyłączeniu przed wydaniem postanowienia o wyznaczeniu innego organu do rozpoznania sprawy nie są z tego powodu wadliwe i pozostają w mocy. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę Sąd ocenił, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z art. 202 § 2 p.p.s.a. zwrot wpisu w kwocie 200 zł zasądzono od Wojewody ..... na rzecz skarżących solidarnie, natomiast koszty zastępstwa adwokackiego na rzecz skarżącego D.G. w kwocie 240 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł zasądzono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.