II OSK 1116/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia del. WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 574/07 w sprawie ze skargi M. i I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 574/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] Burmistrz Gminy Żukowo, na podstawie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust, 1, art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.z.p.’), po rozpatrzeniu wniosku J. H., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i budowie chlewni do 300 sztuk trzody chlewnej, płyty gnojnej i budynków towarzyszących (magazyn) na terenie działki nr [...] położonej w Ż.. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Burmistrz Gminy Żukowo (zwanego dalej "Burmistrzem"), działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. H. orzekł o zmianie powyższej decyzji w zakresie zmiany szerokości elewacji frontowej w ten sposób, że zamiast szerokości frontowej wynoszącej max 25 m, wpisano szerokość tej elewacji max 50 m. W dniu 25 października 2005r. M. i I. W., M. F., L. R., G. P., E. K. i B. C. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2005r, zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, w szczególności naruszenie art. 61 ust. 1 p.z.p., art. 106 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wnioskodawcy wskazali art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana dla działki, która nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co rażąco narusza art. 61 ust. 1 p.z.p. Informacja zamieszczona w analizie zagospodarowania terenu o dostępie działki do drogi publicznej była niezgodna ze stanem faktycznym, albowiem w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2005r. działka takiego dostępu nie posiadała - ani bezpośredniego, ani przez drogę wewnętrzną, ani nie była ustanowiona służebność drogowa dla tej działki (umowa służebności drogowej została zawarta dopiero w dniu 17 października 2005 r.). Rażące naruszenie art. 106 k.p.a. polegało zdaniem wnioskodawców na nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, które należało przeprowadzić przed wydaniem decyzji, a nie jak to uczyniono - po jej wydaniu. Wskazano, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, inwestycja, dla której wydano warunki zabudowy, wymagała przeprowadzenia takiej oceny i sporządzenia raportu. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegało na pominięciu faktu złożenia przez strony sprzeciwów co do powstania zamierzonej inwestycji, a naruszenie art. 155 k.p.a. – na zmianie decyzji bez uzyskania zgody stron. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. Samorządowe kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2005r. W kwestii zarzutu braku dostępu do drogi publicznej działki, dla której wydano warunki zabudowy organ ustalił, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2005r. działka nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej. Aktem notarialnym z dnia [...] października 2002r. w drodze umowy ustanowiono bowiem służebność przejazdu i przechodu od przejazdu kolejowego przez działkę nr [...] do m.in. działki nr [...], a nadto jak wynika z treści pisemnego oświadczenia złożonego przez W. C. w chwili zakupu działki nr [...] na przełomie lat [...], przez tę działkę prowadził dojazd do posesji państwa H. usytuowanej na działce nr [...]. Organ uznał więc, że działka nr [...] posiadała faktyczny dostęp do drogi publicznej, albowiem jak wynika z treści powołanego oświadczenia, państwo H. korzystali ze służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] od wielu lat, a co najmniej od przełomu lat [...]. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 352 §1 k.c., kto faktycznie korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności, jest posiadaczem służebności. Zgodnie natomiast z art. 292 k.c. służebność gruntowa może być nabyta przez zasiedzenie tylko w wypadku, gdy polega na korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia. Skoro zatem posiadanie służebności polega na korzystaniu z cudzej nieruchomości w taki sposób, w jaki czyni to mający służebność, a korzystanie z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności gruntowej na podstawie oświadczenia złożonego bez formy aktu notarialnego jest posiadaniem tej służebności, to stwierdzić należy, że działka nr [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej już w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2005r. Za niezasadny organ uznał także zarzut wydania decyzji bez sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Organ wskazał, że stosownie do obowiązującego na dzień wydania decyzji art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko występował w przypadku przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Chów lub hodowla zwierząt stanowi przedsięwzięcie zaliczane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko zależnie od skali prowadzonej działalności, tj. liczby dużych jednostek przeliczeniowych DJP, określonych w obowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniem Rady Ministrów 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) Wydana decyzja określa liczbę sztuk trzody chlewnej na 300, co stanowi 45 DJP i nie przekracza obowiązującego na dzień wydania decyzji limitu 50 DJP, w przypadku przekroczenia którego wymagany był obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 106 § 1 k.p.a., gdyż nie było podstaw prawnych do żądania, przed wydaniem decyzji, zajęcia stanowiska przez inny organ. Organ nie dostrzegł także naruszenia art. 10 k.p.a. Stwierdził, że wnioskodawcy byli powiadomieni o wszczęciu postępowania, mogli zgłaszać wszelkie uwagi i zastrzeżenia. Organ wskazał ponadto, że uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, może korygować zarówno wady prawne, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Organ przyznał, że zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, iż w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji strony nie wniosły uwag ani zastrzeżeń, jest niezgodne ze stanem faktycznym (strony wniosły pisma zawierające sprzeciwy co do planowanej inwestycji), jednakże nie może to być skutecznie podnoszone w postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. organ wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2005r. została zmieniona na wniosek J. H. – strony postępowania, który nabył prawo do zabudowy wynikające z tej decyzji, a więc do zmiany decyzji konieczna była wyłącznie jego zgoda. Błędny jest, według organu pogląd, że dla zmiany decyzji wymagana była zgoda wszystkich stron postępowania, również tych, które na mocy ostatecznej decyzji nie nabyły żadnych praw. W konsekwencji powyższego organ uznał, że nie można stwierdzić, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. M. i I. W., M. F. i E. K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2005r o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. W uzasadnieniu wnioskodawcy podtrzymali swój zarzut, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji działka nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej, a zgodnie z art. 61 ust. 1 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek w nim określonych, w tym warunku dostępu terenu do drogi publicznej. Odwołujący powołali się na definicję ustawową pojęcia "dostęp do drogi publicznej" zawartą w art. 2 pkt 14 p.z.p., w myśl której pod tym pojęciem rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem wnioskodawców w dniu wydania decyzji ([...] maja 2005r.) działka nr [...] dostępu takiego nie miała. Służebność drogi koniecznej gwarantująca dostęp do drogi publicznej (przez działkę nr [...]) ustanowiona została po wydaniu decyzji – w dniu [...] października 2005r. Dostęp do drogi publicznej jest dostępem prawnie zagwarantowanym i warunku takiego dostępu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p. nie spełnia korzystanie od wielu lat przez J. i A. H. z drogi biegnącej od działki nr [...] przez działkę [...] do drogi publicznej. Dostęp czysto grzecznościowy nie może bowiem zastąpić dostępu, o jakim mowa w powołanym przepisie. Cechy tej nie można też przypisać posiadaniu służebności, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Posiadanie służebności nie jest bowiem ustanowieniem służebności drogowej i nie jest objęte definicją zawartą w art. 2 pkt 14 p.z.p. Odwołujący podkreślili również, że korzystanie z drogi biegnącej przez działkę nr [...] było uzależnione od woli jej właściciela W. C.. Powołano się na wyrok Sądu Najwyższego, w myśl którego przez brak dostępu do drogi publicznej należy rozumieć takie położenie nieruchomości, w którym nie ma prawnie zapewnionego i nieskrępowanego wolą osób trzecich dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 245 § 2 k.c. ustanowienie służebności drogowej następuje w drodze umowy, z tym, że oświadczenie właściciela, który służebność ustanawia winno być sporządzone w formie aktu notarialnego. Skoro na dzień wydania decyzji z dnia [...] maja 2005r. warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. nie był spełniony, to nie było podstaw do wydania tej decyzji, a brak zapewnionego dostępu inwestora do drogi publicznej stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2006 r.. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy nie kwestionowali rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2005r.dotyczącego dostępu do drogi publicznej w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu. Akcentując odmienność postępowania w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności w stosunku do trybu postępowania przy wzruszaniu decyzji nieostatecznej w postępowaniu odwoławczym, Kolegium wskazało, że tylko w zwykłym postępowaniu odwoławczym Kolegium ponownie rozpatrując i rozstrzygając sprawę mogło odnieść się do kwestii podnoszonych przez wnioskodawców, a mianowicie spełnienia w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 p.z.p., w tym warunku dostępu do drogi publicznej. Oceniając zarzut wnioskodawców, iż działka nr 916/1 posiadała w dniu wydania decyzji jedynie faktyczny dostęp do drogi publicznej, Kolegium uznało, że okoliczność ta mogłaby stanowić ewentualnie podstawę do sformułowania zarzutu zwykłego, a nie rażącego naruszenia prawa skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2005r. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Na powyższą decyzję M. i I. W., M. F. i E. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza z [...] maja 2005r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza w dniu [...] maja 2005r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa - art. 61 ust. 1 p.z.p. W piśmie procesowym z dnia 19 października 2007r. skarżący sprecyzowali swój wniosek zawarty w skardze i wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości celem uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania prawidłowej jego oceny. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażące naruszenie prawa, albowiem wydano decyzję o warunkach zabudowy dla działki, która nie miała dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, gdy art. 61 ust. 1 p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim przesłanek, w tym warunku, iż teren ma mieć dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie skarżący powołali się na definicję ustawową pojęcia dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 p.z.p. i wskazali, że służebność drogi koniecznej gwarantująca dostęp do drogi publicznej ustanowiona została dopiero aktem notarialnym z dnia [...] października 2005r. W dalszym ciągu skargi skarżący przywołali ponownie argumenty zawarte już w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc, że działka nie miała dostępu do drogi publicznej, a więc warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. nie był spełniony. Argumentacja w tej kwestii zawierało również pismo procesowe skarżących z 19 października 2007r. Skarżący wskazali, że wobec treści przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 p.z.p. organy administracji powinny były dokonać ustalenia, czy działka nr 916/1 posiadała na dzień złożenia wniosku i wydania decyzji zapewniony dostęp do drogi publicznej. Bez dokonania jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zaistniała pozytywna przesłanka dla ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżących zarówno Burmistrz, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniły takich ustaleń, opierając się wyłącznie na zapewnieniach wnioskodawcy. Skarżący podnieśli, że wydanie decyzji dla działki, która nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej jest sprzeczne z nie budzącym wątpliwości przepisem art. 61 ust. 1 p.z.p. Niesłuszna jest zatem argumentacja organu, że nie jest to rażące lecz zwykłe naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania J. H. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że trafne jest ustalenie organu administracji, iż wszystkie działki w analizowanym terenie mają dostęp do drogi publicznej. Uczestnik postępowania miał zapewniony nieskrępowany dostęp do drogi publicznej w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2005r., gdyż począwszy od lat 70 – 80 ubiegłego stulecia korzystał z tej służebności. Brak było więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc skarga winna ulec oddaleniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania na żądanie strony lub z urzędu nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w sprawie, w której wszczęto postępowanie w pełnym zakresie pod względem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym nie jest bowiem związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie. Nadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Sąd podkreślił, że przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznanie określonego naruszenia prawa jako rażącego wymaga zbadania następujących przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, skutków ekonomicznych lub gospodarczych, które wywołuje przedmiotowa decyzja. Oczywistość naruszenia oznacza sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dlatego w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sąd wskazał, że skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005 r. zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. powołali się na rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Sąd stwierdził, że planowana przez J. H. inwestycja w postaci budowy i rozbudowy chlewni do 300 sztuk trzody chlewnej, płyty gnojnej i budynków towarzyszących na terenie działki nr [...] położonej w Żukowie, z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 59 ust. 1 p.z.p., a mianowicie brak planu miejscowego oraz zmianę sposobu zagospodarowania terenu, wymagała ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 p.z.p. Ustawową definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej, będących jednym z warunków, które powinny być spełnione (art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p.) zawiera art. 2 ust. 14 p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. W świetle tej definicji ustawowej, dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym, co zasadnie zarzucali skarżący. Dostęp ten musi być legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. W opinii Sądu Wojewódzkiego skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 p.z.p., to w obowiązującym stanie prawnym zapewnienie dostępu terenu do drogi publicznej jest jednym z warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wynika stąd, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 14 p.z.p. W sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 p.z.p. zachodziłyby podstawy do odmownego załatwienia wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy. W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy sprawy nie potwierdza, że tak zdefiniowany dostęp do drogi publicznej teren inwestycji w dacie wydawania decyzji posiadał. Decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2005 r., ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, została poprzedzona analizą zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizie tej stwierdzono, że teren przedmiotowej działki jest nieogrodzony i niezagospodarowany. Działki sąsiednie z tej samej drogi są zabudowane. Działka ma bezpośredni dostęp do drogi nr [...]. Organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności ograniczyły się w zasadzie do stwierdzenia, że podnoszona przez skarżących okoliczność jedynie faktycznego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej w dniu wydania decyzji, mogłaby stanowić ewentualnie podstawę do sformułowania zarzutu zwykłego naruszenia prawa, które nie może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2005r. Nadto organ I instancji wskazywał, nie przywołując definicji ustawowej, że działka, której dotyczy decyzja miała dostęp do drogi publicznej z uwagi na faktyczne korzystanie (przechodzenie przez działkę sąsiednią) z działki przez inwestora. Wobec takiego stanowiska organów zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, którzy podnosili, że mimo treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń, czy działka nr 916/1 posiadała na dzień złożenia wniosku oraz na dzień wydania decyzji dostęp do drogi publicznej w świetle przepisu art. 2 ust. 14 p.z.p. Bez dokonania jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. i nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ administracji. Ponadto rozpoznając wniosek skarżących organy pominęły definicję ustawową dostępu do drogi publicznej obowiązującą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. stanowiącego o możliwości wydania decyzji jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, w tym spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 p.z.p. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego naruszenie trybu postępowania i wydanie decyzji w sposób naruszający powyższe uregulowania winien doprowadzić do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji, w sytuacji gdy istnieje przepis prawa (cytowana definicja dostępu do drogi publicznej), który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Treść decyzji pozytywnej, a więc ustalającej warunki zabudowy, w tym stanie rzeczy, pozostawałaby w rażącej sprzeczności z treścią przepisu powołanego w decyzji/ art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Sąd podkreślił, że szczególny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zwalniał organu od zachowania reguł postępowania administracyjnego. Omówione zagadnienia nie zostały przez organy w niniejszej sprawie należycie wyjaśnione i uzasadnione, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zauważył, że mając na względzie obowiązek organu przeprowadzenia kontroli decyzji w pełnym zakresie, pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.pa., konieczne jest ustalenie, czy został spełniony wymóg przepisu art. 60 ust. 4 p.z.p. tj. czy wykonanie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostało powierzone osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie obowiązku przewidzianego tym przepisem jest rażącym naruszeniem prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest tymczasem dokumentu, z którego wynikałoby, kto sporządził projekt decyzji oraz czy osoba ta spełniała wymogi powołanego przepisu. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2005r. Burmistrz wydał w dniu [...] sierpnia 2005r. na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję zmieniającą decyzję z dnia [...] maja 2005r. w zakresie szerokości elewacji. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności formułowali go w ten sposób, że wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005r, zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Zaskarżone decyzje nie zawierają rozstrzygnięcia w powyższym zakresie. Treść tak sformułowanego wniosku winna zostać wyjaśniona przez organy administracji, w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 2005r uzyskała odrębny byt prawny, poprzez jej wprowadzenie do obrotu i stała się decyzją ostateczną. Na organach administracji spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie treści pisma. Zasada, że sama strona decyduje, jaki ma charakter wniosek i czego dotyczy jej żądanie może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron udzielając przy tym niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zwrócić się do skarżących o wyjaśnienie, czy składają oni również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2005r. z informacją, że decyzja ta jest ostateczna, a postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności winno być prowadzone odrębnie. Niezależnie jednak od stanowiska stron, czy też braku jednoznacznego wniosku z ich strony o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2005r., konsekwencją ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005r. winno być wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2005r. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") uwzględnił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli uczestnicy postępowania przed Sądem I instancji – J. i A. H.. Zaskarżając wyrok w całości wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie i uwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] grudnia 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2006 r. – pomimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadnym z uchybień w tym przepisie wskazanym, a w szczególności decyzja Burmistrza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kasatorzy podnieśli, że Kolegium trafnie ustaliło, iż w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy działka nr [...] posiadała faktyczny dostęp do drogi publicznej, a służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] została ustanowiona (potwierdzona) aktem notarialnym z dnia [...] października 2005 r. Istniał zatem dostęp do drogi publicznej, także w rozumieniu art. 2 pkt 14 p.z.p. Uchylenie w takiej sytuacji decyzji Kolegium odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie naruszającej prawa – jest nieuzasadnione. Ponadto zdaniem kasatorów, nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo że działka inwestorów ma jedynie faktyczny dotęp do drogi publicznej – to należy uznać, że jest to "zwykłe" a nie "rażące" naruszenia prawa. Kasatorzy podnieśli ponadto wątpliwość, czy domaganie się przez skarżących, którzy nie zaskarżyli decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzenia nieważności tej decyzji nie odbywa się z pominięciem faktu, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i I. W. oraz M. F. i E. K. wnieśli o jej oddalenie. Uczestnicy podnieśli, że w skardze kasacyjnej jako jedyny przepis procesowy, który został naruszony kasatorzy wskazali art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję można zarzucić sądowi I instancji naruszenie tego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego, a mimo to sąd ten spełni dyspozycję tej normy prawnej i uchyli zaskarżoną decyzję. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok postąpił zgodnie z tym przepisem, gdyż uchylił zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, albowiem stwierdził, iż organ je wydający dopuścił się naruszeń, o których mowa wart. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b). A zatem rozstrzygnięcie tego Sądu jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Uczestnicy podkreślili, że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Wobec braku powołania innych przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skoro faktyczna podstawa zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia nie została skutecznie zakwestionowana, nie można uznać za zasadny zarzutu odnoszącego się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepisem, który mógłby być samoistną podstawą skargi kasacyjnej nie będzie też powoływany przez kasatorów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. chodzi bowiem o przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne tj. przepisy p.p.s.a. Odnosząc się do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej uczestnicy zwrócili uwagę, że wnoszący skargę kasacyjną przyznają, iż w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (tj. w dniu [...] maja 2005r.) działka nr [...] posiadała jedynie faktyczny dostęp do drogi publicznej, natomiast dostęp prawny - służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] została ustanowiona dopiero w dniu [...] października 2005r. Zdaniem uczestników zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że dostępu do drogi publicznej (zdefiniowanego w art. 2 pkt 14 p.z.p.) nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być legalny, trwały, nie zaś czysto grzecznościowy. Wobec braku w materiale dowodowym potwierdzenia, iż teren inwestycji w dacie wydawania decyzji (art. 61 ust. l pkt 2 p.z.p.) posiadał dostęp do drogi publicznej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżone decyzje. Dokonując bowiem oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podobnie nietrafna, zdaniem uczestników, jest argumentacja, iż wydanie decyzji dla działki, która nie miała prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej (a jedynie faktyczny) a tym samym naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 p.z.p. nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa. Słusznie Sąd Wojewódzki przyjął, iż "naruszenie trybu postępowania i wydanie decyzji w sposób naruszający powyższe uregulowania winien doprowadzić do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji". Uczestnicy zwrócili uwagę, że stanowisko to jest zbieżne z prezentowanym w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2002r. (sygn. akt IV SA 248/2001, opubl. LexPolonica). Nadto zdaniem uczestników kasatorzy nie odnieśli się w żaden sposób do zarzutu ewentualnego naruszenia przez organ wydający decyzję art. 60 ust. 4 p.z.p. Zgodzić się tymczasem należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie kasatorzy jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali zarówno przepisy postępowania sądowoadministracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.) jak też związany z nimi przepis postępowania administracyjnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew poglądowi prezentowanemu w odpowiedzi na skargę w orzekający w sprawie skład Sądu podziela pogląd, że wskazywane w ramach podstaw kasacyjnych naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to, po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i z przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a po drugie - z zasady, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze (tak NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, opubl. w ONSAiWSA z 2006 r. oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 180223). W rozpoznawanej sprawie zarzut wskazany w podstawie kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy, gdyż uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyjmując, że możliwe jest (po uzupełnieniu postępowania dowodowego) zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas kiedy zdaniem kastorów takowej przesłanki stwierdzić niepodobna, co zasadnie przyjęły orzekające w sprawie organy. W szczególności kasatorzy podnoszą, że błędnie Sąd ustalił, iż mogło dojść do rażącego naruszenia prawa poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, kiedy działka inwestora nie posiadała dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 p.z.p. Ocena Sądu, iż brak jest dowodów na to, że w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy działka inwestora posiadała dostęp do drogi publicznej, opiera się na stwierdzeniu, że w myśl przywołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być legalny tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 2 pkt 14 p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp bezpośredni albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Przepis ten przewiduje zatem dwa sposoby zapewnienia pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1163/07). Zwrócić należy ponadto uwagę, że dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób oczywisty i jednoznaczny (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 208/07). Wynika z powyższego, że w zakresie, w jakim Sąd Wojewódzki uznaje za konieczne dla przyjęcia, że działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej wykazania w każdym przypadku, iż dostęp ten ma oparcie wprost w przepisie prawa, czynności prawnej lub orzeczeniu, a nie wystarczy wykazanie istnienia przy działce inwestora drogi wewnętrznej – powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Trzeba jednakże mieć na uwadze, że wskazana kwestia nie była jedyną przyczyną dla której Sąd Wojewódzki uznał, iż należy uchylić zaskarżone decyzje Kolegium. Sąd I instancji wskazał ponadto, że zachodzą wątpliwości, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez niezachowanie wymogu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a ponadto brak rozstrzygnięcia co do istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2005 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] maja 2005 r. o warunkach zabudowy. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że określony w art. 60 ust. 4 p.z.p. obowiązek sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę o ściśle określonych kwalifikacjach jest szczególnym, wymogiem jasno określonym, przesądzającym o prawidłowości procedury wydawania ww. decyzji. Niezachowanie zatem tego wymogu należy uznawać za rażące naruszenie prawa. Brak udokumentowania w aktach sprawy, że osoba, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi z art. 60 ust. 4 p.z.p. wymaga zbadania tej okoliczności, co zasadnie podniósł Sąd I instancji, uznając, że niedopełnienie tego obowiązku skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zasadnie także Sąd I instancji zwrócił uwagę na nierozstrzygniętą kwestię ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzja zmieniająca, wydana w trybie art. 155 k.p.a., wraz z pierwotną decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy w obrocie prawnym funkcjonują jako integralna całość. Nie wyklucza to jednak takiej możliwości, że sama decyzja zmieniająca obarczona jest ciężką wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. W takim przypadku konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej będzie uznanie, że warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zostały określone na takich warunkach, jak to miało miejsce w decyzji pierwotnej, natomiast późniejsza zmiana tej decyzji nie wywarła żadnych skutków prawnych. Konieczność zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2005 r. wynika z podnoszonego przez wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym przed Kolegium (uczestników w postępowaniu przed NSA) zarzutu, iż decyzja zmieniająca została wydana bez uzyskania zgody stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Brak zgodny stron na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowi zaś rażące naruszenie prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 9 zaktualizowane, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 730 i wskazywane tam orzecznictwo NSA). Podkreślić trzeba przy tym, że przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a. niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej (w przedmiocie warunków zabudowy) rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 367/07, opubl. LEX nr 468573). Każde bowiem rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek (np. w postaci znoszenia określonego zagospodarowanie działki sąsiedniej) - ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 1515/96). Ze względu na integralne związanie decyzji zmieniającej z decyzją zmienianą złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej z określonej daty, zmienionej następnie decyzją z innej, też ściśle wskazanej daty - jest zdaniem Sądu wystarczające dla powstania po stronie właściwego organu obowiązku rozpatrzenia przesłanek stwierdzenia nieważności co do obu wskazanych decyzji, bez konieczności uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień wnioskodawcy. Stosownie zaś do art. 62 k.p.a. dopuszczalne jest rozpatrzenie kilku spraw w jednym postępowaniu administracyjnym, kończącym się odrębnym rozstrzygnięciem co do każdej ze spraw. Z powyższego wynika, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wobec tego, stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.