II SA/Kr 732/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka-Duda AWSA: Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwa [....] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K . [....] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej- Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] kwotę 340 zł ( słownie: trzysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia ...........wydanym na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. l pkt 2 i art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na Nadleśniczego Nadleśnictwa M. - Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. z siedzibą w M. , zarządcę nieruchomości Skarbu Państwa, obowiązek przeprowadzenia i dostarczenia, w terminie do dnia 30 listopada 2006 r., ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego o nr inw. ......... położonego na nieruchomości w miejscowości K.................., zawierającej: a) inwentaryzację budowlaną stanu istniejącego obiektu - budynku gospodarczego wraz z instalacjami: wodną, kanalizacyjną, elektryczną i odgromową z wyraźnym określeniem stanu technicznego poszczególnych elementów konstrukcyjnych obiektu; b) opinię techniczną wykonaną na podstawie dokumentacji - pkt a precyzyjnie i jednoznacznie określającą zakres robót, które należy wykonać dla przywrócenia właściwego stanu technicznego obiektu i bezpiecznego jego dalszego użytkowania. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie wniesionego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa M. postanowieniem z dnia ................Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § l pkt l, art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego opisanego wyżej budynku. W dniu........07.2005 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której ustalono, iż "obserwuje się ubytki tynku w poziomie przyziemia, widoczne ubytki betonu - odkryte zbrojenie na schodach i płycie spocznikowej przy wejściu do budynku po stronie wschodnio - północnej (...) pęknięcia w murowanej, północnej ścianie budynku w poziomie przyziemia (...) deformacje elewacji w poziomie strychu; w narożniku północno - wschodnim uszkodzone orynnowanie. Stan techniczny płyt falistych - azbestowo - cementowych stanowiących pokrycie dachu nieodpowiedni (...) budzi wątpliwości stan techniczny instalacji odgromowej, ścian przyziemia, schodów i płyty spocznikowej przy wejściu od strony północno - wschodniej, stan techniczny elewacji południowej budynku, brak okna w północnej ścianie szczytowej budynku. Budzi wątpliwości stan techniczny orynnowania". Ponadto do akt sprawy dołączona została ocena stanu i możliwości użytkowania wyrobów zawierających azbest dotyczącej przedmiotowego budynku kwalifikująca dach budynku pokryty płytami azbestowymi do grupy pierwszego stopnia pilności (wymiana lub naprawa wymagana bezzwłocznie). Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji w dniu ....... wydał wyżej opisane postanowienie. Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy i stwierdził, iż organ I instancji ten uczynił zadość przepisom k.p.a. oraz ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego organy administracji architektoniczno -budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1. obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż warunkiem koniecznym i wystarczającym do żądania opinii bądź ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania trybu art. 81 c, bowiem PINB podczas oględzin obiektu powziął wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, co znalazło odzwierciedlenie w protokole kontroli. Wątpliwości organu I instancji są w ocenie MWINB uzasadnione, a wobec tego za prawidłowe należy uznać skarżone postanowienie, co dodatkowo potwierdza przedstawiona do akt sprawy ocena stanu i możliwości użytkowania wyrobów zawierających azbest dotycząca przedmiotowego budynku. Sporządzenie wymaganej opinii doprowadzi do kompleksowego zbadania przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia stanu technicznego całego obiektu uwzględniającego zużycie materiałowe, wpływów na stan obiektu czynników atmosferycznych działających na przestrzeni przeszło 70 lat, a przede wszystkim umożliwi podjęcie rozstrzygnięcia w postaci nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu pełnej sprawności technicznej. Ustalając podmiot, na który należy nałożyć obowiązek przedłożenia opinii organ II instancji powołał się na art. 81c ust. l prawa budowlanego, który to przepis wymienia uczestników procesu budowlanego, właściciela i zarządcę obiektu budowlanego. Na podstawie art. 32 ust. l, 2 i 7 ustawy o lasach oceniono, że organ I instancji słusznie nałożył obowiązek przedłożenia opinii na zarządcę przedmiotowego budynku pozostającego we własności Skarbu Państwa tj. na Nadleśniczego Nadleśnictwa M. Jednocześnie organ II instancji nie podzielił wywodów zażalenia, bowiem konieczną i wystarczającą przesłankę do wydania skarżonego postanowienia stanowią uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, a takie powstały w niniejszej sprawie. Powyższe postanowienie zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo M. zarzucając mu naruszenie art. 81 z ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonego postanowienia jakie okoliczności spowodowały wydanie postanowienia, jak również brak podania przyczyn dla których zażalenie skarżącego nie zostało uwzględnione. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania ar. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Uprawnienie organu do zobowiązania do przedłożenia stosownych ekspertyz i dokumentacji technicznych ma charakter uprawnienia fakultatywnego. Organ prowadzący postępowanie może odstąpić od nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu opisanych w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego obowiązków. W złożonym zażaleniu właściciel budynku gospodarczego - Nadleśnictwo M. podniosło, iż koszt sporządzenia dokumentacji, o którą wzywa organ przewyższa kilkakrotnie koszt wykonania robót remontowych. Nadto Nadleśnictwo podniosło, iż art. 81c ust. 2 prawa budowlanego przewiduje jedynie obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten nie stanowi podstawy dla nałożenia obowiązku dostarczenia organowi inwentaryzacji budowlanej istniejącego budynku gospodarczego - magazynu pod rygorem samodzielnego wykonania inwentaryzacji na koszt Nadleśnictwa M. . W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wykonania i dostarczenia organowi inwentaryzacji budowlanej i opinii technicznej przedmiotowego budynku gospodarczego. W zakresie konieczności usunięcia elementów azbestowych z budynków Nadleśnictwo M. poinformowało, iż podejmuje stosowne kroki zmierzające do wymiany pokrycia dachowego, a zatem sporządzanie inwentaryzacji budowlanej w tym zakresie jest zupełnie bezpodstawne i w przypadku wykonania inwentaryzacji budynku przez organ na koszt Nadleśnictwa spowoduje nieodwracalne skutki finansowe dla skarżącego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego, jak i przede wszystkim zbadania trafności tych zarzutów. Z treści uzasadnienia postanowienia drugiej instancji nie wynika nic ponadto, co wynikało z treści orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji poprzestał na przepisaniu treści art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego oraz wskazaniu treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji. Postanowienie w takiej treści narusza art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., który wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę ........ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W niniejszej sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, a zatem organy nadzoru budowlanego miały podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia opinii na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji naruszaj ą prawo w sposób, który uzasadnia ich uchylenie. Art. 81c ust. 2 prawa budowlanego upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o nałożeniu na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na ich koszt. Obowiązek taki może zostać nałożony tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z art. 66 ust. l prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (...) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Jeżeli więc organ nadzoru budowlanego stwierdzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu, powinien wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jeżeli jednak ma wątpliwości, czy stan techniczny obiektu jest odpowiedni, czy nie, może nakazać wymienionym wcześniej podmiotom przedłożenie na ich koszt odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz. Wątpliwości te muszą by ć jednak uzasadnione. Pojęcie "uzasadnionych wątpliwości" ma charakter nieostry i wymaga dokonania szerszej analizy w kontekście faktu, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem wszelkie wątpliwości w zakresie jego kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. l pkt l lit. "c" prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów (...) nadzoru budowlanego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują- rozstrzygnąć istniejących wątpliwości. Czym innym będą więc "uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku" dla osoby nie posiadającej wiedzy z zakresu budownictwa, a czym innym dla podmiotu, który dysponuje profesjonalną kadrą. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Zbyt częste nakładanie na strony obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 prowadzi do sytuacji, w której nadzór budowlany "wyręcza się" stroną w wykonywaniu swoich ustawowych kompetencji. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Strona skarżąca na żądanie organu I instancji przedstawiła w postępowaniu administracyjnym ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest z dnia ........ października 2004 r. oraz protokół z okresowej kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu ....... października 2004 r. nr ....../2004. Do akt dołączono także zaświadczenie, że osoba sporządzająca powyższe dokumenty ma przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Przedstawione przez stronę - zarządcę obiektu budowlanego - dokumenty wskazują, że wypełniała ona obowiązki związane z prawidłowym utrzymaniem obiektów budowlanych (art. 61 i nst. prawa budowlanego). Z treści pierwszego z wymienionych dokumentów wynika, że konieczna jest bezzwłoczna wymiana pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo - cementowych. Ponadto w protokole nr ......../2004 stwierdzono, że budynek wymaga kapitalnego remontu oraz wymaga opracowania ekspertyz w zakresie analizy kosztów remontu - rachunek opłacalności. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu ........ lipca 2005 r. opisano stan budynku stwierdzając m. in., że "obserwuje się ubytki tynku w poziomie przyziemia, widoczne ubytki betonu - odkryte zbrojenie na schodach i płycie spocznikowej przy wejściu do budynku po stronie wschodnio -północnej (...) pęknięcia w murowanej, północnej ścianie budynku w poziomie przyziemia (...) deformacje elewacji w poziomie strychu; w narożniku północno - wschodnim uszkodzone orynnowanie. Stan techniczny płyt falistych - azbestowo - cementowych stanowiących pokrycie dachu nieodpowiedni (...) budzi wątpliwości stan techniczny instalacji odgromowej, ścian przyziemia, schodów i płyty spocznikowej przy wejściu od strony północno - wschodniej, stan techniczny elewacji południowej budynku, brak okna w północnej ścianie szczytowej budynku. Budzi wątpliwości stan techniczny orynnowania". Zdaniem Sądu opisany w ten sposób stan techniczny nie uzasadnia powstania "uzasadnionych wątpliwości", których organ nadzoru budowlanego nie mógłby rozstrzygnąć we własnym zakresie. Wątpliwości takich nie budzi również opisany w protokole kontroli stan pokrycia dachowego, bowiem już wcześniej zostało ustalone, że wymaga ono wymiany. Trzeba zwrócić uwagę, że organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia .........nie wskazał na istnienie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy powołał się na zacytowane wyżej zapisy protokołu kontroli i na tej podstawie ocenił, że uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku istnieją. Jednocześnie organy obu instancji uznały, że inwentaryzacja i opinia, których sporządzenie nakazano, umożliwi podjęcie rozstrzygnięcia w postaci nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do pełnej sprawności technicznej. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego już wynika, że w przedmiotowym budynku należy wymienić pokrycie dachowe i przeprowadzić kapitalny remont budynku. W tej sytuacji zlecanie wykonania inwentaryzacji technicznej oraz opinii technicznej było całkowicie zbędne i faktycznie sprowadzało się do przerzucenia na stronę obowiązku ustalenia, co należy zawrzeć w treści decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. l prawa budowlanego. Wydane rozstrzygnięcia trzeba również ocenić w kontekście art. 7 k.p.a., który nakazuje przy rozstrzyganiu spraw uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. W zażaleniu podniesiono, że koszt sporządzenia ekspertyzy jest na tyle duży, że środki przeznaczone na wykonanie ekspertyzy wystarczyłyby na wykonanie całości prac remontowych lub znacznego ich zakresu. Obciążanie Skarbu Państwa kosztami ekspertyzy, która jest całkowicie zbędna narusza interes społeczny. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji naruszono art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a., dlatego też oba te postanowienia podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § l pkt l "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 zpóźn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Do zasądzonych kosztów procesu Sąd zaliczył wniesiony wpis (100 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika strony skarżącej (240 zł).