II SA/Bd 635/07

Dnia 6 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 roku sprawy ze skargi B. i Z.P. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia ... kwietnia 2007 r., Nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. wszczął postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia ... czerwca 2006 r., znak: ... utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia ... maja 2006 r., znak: .... Na mocy tej decyzji B. i Z. P. zobowiązani zostali do rozbiórki samowolnie wykonanych elementów budynku gospodarczego przeznaczonego na magazyn przy ul. S. 19 we W. tj. konstrukcji stalowej (dźwigary i słupy), pokrycia dachu, części ścian i fundamentów dobudowanych do istniejących przed 2001 r. W dniu ... kwietnia 2007 r. B. i Z. P. wnieśli zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wnosząc o jego umorzenie z uwagi, iż został naruszony, zdaniem skarżących, art. 27 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ wystawiony tytuł wykonawczy nie zawiera klauzuli wykonalności. Ponadto zarzucili naruszenia art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji gdyż został wobec nich zastosowany zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, a zasądzona kwota stanowczo przekracza ich możliwości płatnicze. Postanowieniem z dnia ... kwietnia 2007 r., Nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. z późno zm.), po rozpatrzeniu zarzutów B. i Z. P. na prowadzone postępowanie egzekucyjne w sprawie wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia ... czerwca 2006 r., znak: ... utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia ... maja 2006 r., znak: ..., nakazującą B. i Z. P. rozbiórkę samowolnie wykonanych elementów budynku gospodarczego przeznaczonego na magazyn przy ul. S. 19 we W. tj. konstrukcji stalowej (dźwigary i słupy), pokrycia dachu, części ścian i fundamentów dobudowanych do istniejących przed 2001 r., nie uwzględnił zgłoszonych zarzutów. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji podniósł, iż zgodnie z art. 33 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności określone w tym przepisie. Organ podkreślił, iż zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 (art. 33 pkt 10 Ustawy) poprzez nie nadanie klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, jest bezpodstawny. Organ nadzoru budowlanego będąc wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym wszczął postępowanie egzekucyjne wydając postanowienie i tytuł wykonawczy TYT-3 stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym, zastosował grzywnę w celu przymuszenia. Jednakże organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. W związku z powyższym, nie jest możliwe przystąpienie do egzekucji z urzędu należności pieniężnej na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego TYT-3. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego TYT-1 - stosowany w egzekucji należności pieniężnych, któremu organ egzekucyjny nadaje klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej - z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu ww. tytułu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu polegającego na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 Ustawy) organ pierwszej instancji uznał również, że jest on bezpodstawny gdyż wysokość grzywny w celu przymuszenia nie została ustalona wg uznania organu, ale wynika ona z iloczynu powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (Dz. Urz. GUS Nr 2, poz. 15 z dnia 26 lutego 2007 r.) na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, wyniosła za IV kwartał 2006 r. 2.619,00 zł. W zażaleniu od powyższego postanowienia B. i Z. P. wnieśli o jego uchylenie i uwzględnienie zarzutów oraz o wstrzymanie wykonania egzekucji do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy. Skarżący powołali się na zarzut podniesiony już w odwołaniu, a mianowicie, iż tytuł wykonawczy nie zawiera klauzuli wykonalności i jako taki jest nieważny. ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu zażalenia B. i Z. P. postanowieniem z dnia ... czerwca 2007 r., Nr ... utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy uznał, że postanowienie zostało wydane w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów. Odnosząc się do wniesionego zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, iż każdy środek egzekucyjny stanowi pewnego rodzaju dolegliwość związaną z koniecznością zastosowania przymusu państwowego. Jednakże wskazano, iż nawet w sprawie niniejszej nałożona grzywna w celu przymuszenia może nigdy nie zostać ściągnięta przymusowo, albowiem żalący się mogą skutecznie uwolnić się od jej uiszczenia przed jej ściągnięciem w przypadku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku. Dodatkowo zaś żalący kwestionują samo nałożenie obowiązku, co oznacza, iż wykonanie zastępcze byłoby niewątpliwie bardziej uciążliwe dla nich samych z ich punktu widzenia. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż wysokość nałożonej grzywny została poprawnie obliczona zgodnie ze wskazaniami określonymi w art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stanowi ona iloczyn 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego ogłaszanej przez Prezesa GUS oraz powierzchni budynku. W skardze wniesionej do Sądu B. i Z. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie: 1. naruszenie art. 7 KPA i art. 77 KPA poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w szczególności w kontekście wadliwości tytułu wykonawczego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, 2. naruszenie art. 124 § 2 KPA poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia w postanowieniu do zgłoszonego przez stronę zarzutu wadliwości tytułu wykonawczego i naruszenia art. 27 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 3. naruszenie art. 27 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i uznanie za prawidłowy tytułu wykonawczego bez klauzuli o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. 4. naruszenie przepisów prawa budowlanego przez przyjęcie, że złożenie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku z dnia ... kwietnia 2007 r. zatytułowanego "o zatwierdzenie projektu budowlanego" - zmierzającego do wszczęcia postępowania zalegalizowania samowoli budowlanej wykonanej przed ... lipca 2003 r., oraz błędne przyjęcie, że wydana ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę nie została wyłączona z obrotu prawnego w związku z niekonstytucyjnością przepisów prawa budowlanego o jakiej orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18.10.2006 r., sygn. P 27/05 OTK - A 2006/9/124. Wniosek ten jako idący dalej niż egzekucja winien być rozpatrzony przed skierowaniem sprawy do egzekucji. W odpowiedzi na skargę ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, organ odwoławczy wyjaśnił, iż dopiero brak dobrowolnego uiszczenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku spowoduje nadanie klauzuli o skierowaniu grzywny do egzekucji o charakterze pieniężnym i nadanie tytułowi wykonawczemu tejże klauzuli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności działalności administracji publicznej, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną działania organu egzekucyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym ustawa do realizacji tego obowiązku przewiduje następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy). W ocenie Sądu kontrolowane orzeczenie ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jest prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. oraz ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., na skutek zarzutów zgłoszonych przez B. i Z. P., postępowanie nie narusza przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że organ egzekucyjny pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia z dnia ... kwietnia 2007 r. w sprawie zgłoszonych zarzutów spełnił przesłanki określone w art. 34 ustawy egzekucyjnej. Postanowienie z dnia ... kwietnia 2007 r. oraz postanowienie z dnia ... czerwca 2007 r. zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W uzasadnieniu tych aktów wskazano przyczyny, z powodu, których zarzuty zobowiązanych nie zostały uwzględnione. Dlatego też za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie przesłanek wynikających z art. 124 KPA, określającego wymagania, jakie powinno spełniać postanowienie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kwestionującej zasadność nakazanej rozbiórki i wszczętej egzekucji należy zauważyć, że zgodnie, z art. 33 ustawy egzekucyjnej podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowanie należy stwierdzić, że argumentacja zawarta w skardze nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie dotyczy tego, co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany kwestionując prowadzenie tego postępowania, może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy wskazanych wyżej. Wskazanie innych przyczyn, takich jak podnieśli skarżący w skardze, a odnoszące się do merytorycznej trafności decyzji, nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut odnoszący się do niewspółmierności zastosowanego w tym przypadku środka egzekucyjnego. Oprócz grzywny w celu przymuszenia organy administracji analizowały, bowiem również możliwość zastosowania wykonania zastępczego. Z przeprowadzonej oceny wynikało jednak, że środek ten mógłby być bardziej dolegliwy dla skarżących niż grzywna w celi przymuszenia. Dlatego też należy uznać, że wybrany środek egzekucyjny był najłagodniejszy z tych, które mogły doprowadzić do wykonania zobowiązania, a zatem zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z wynikającą z postanowień art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z zasadą współmierności stosowanych środków egzekucyjnych, do egzekwowanych obowiązków. Odnosząc się zaś do czynionego zarzutu wadliwości tytuły wykonawczego poprzez brak klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, należy podzielić stanowisko organów administracji, iż dopiero brak dobrowolnego uiszczenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku spowoduje nadanie klauzuli o skierowaniu do egzekucji o charakterze pieniężnym i nadanie tytułowi klauzuli wykonalności. Podkreślenia wymaga również fakt, że z uwagi na przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w administracji w zakresie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżących w odniesieniu do ich trudnej sytuacji materialnej oraz warunków, w jakich funkcjonuje ich rodzina. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że organ egzekucyjny przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tak, co do podstaw zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jak również w zakresie ustalenia wysokości tej grzywny. Należy również zauważyć, że dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórkowego spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu. Dlatego też trudna sytuacja materialna skarżących nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego. Również zarzut o niekonstytucyjności przepisów w oparciu, o które nałożono obowiązek rozbiórki nie może zostać uwzględniony w tym postępowaniu, gdyż ewentualnemu podważeniu prawidłowości ostatecznych decyzji administracyjnych w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego służy instytucja wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145a KPA, a nie zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa a skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu