I SA/Wa 811/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy z ze skargi J. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] o odmowie nadania J. M. uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: W związku z wnioskiem J. M. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła w dniu 25 maja 2006 r. postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne kandydata do wykonywania działalności zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. W części pisemnej egzaminu J. M. uzyskał 64 punkty za rozwiązanie testu wobec wymaganych 65 na 90 punktów możliwych do uzyskania oraz 4 punkty za rozwiązanie zadania praktycznego wobec wymaganych 5 na 10 punktów możliwych do uzyskania. Postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się zatem wynikiem negatywnym. Na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] odmówił nadania J. M. uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. W dniu [...] czerwca 2006 r. J. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kandydat podważył prawidłowość oceny odpowiedzi udzielonych na sześć pytań testowych: 20, 30, 32, 44, 76 i 87, Zgłosił również zastrzeżenia do przyznanej liczby punktów za zadanie praktyczne, która w jego ocenie jest "niewspółmierna do zakresu rozwiązanego zadania". Minister Budownictwa, mając na uwadze przepis § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314), pismem z dnia 10 lipca 2006 r. zwrócił się do Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. szacowania nieruchomości o zbadanie prawidłowości przeprowadzonego w dniu 25 maja 2006 r. postępowania kwalifikacyjnego, tj. egzaminu pisemnego ze szczególnym uwzględnieniem zastrzeżeń wskazanych przez J. M.. Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. szacowania nieruchomości w piśmie z dnia 8 sierpnia 2006 r., po przeanalizowaniu testu i odpowiedzi udzielonych przez J. M. oraz zadania i jego rozwiązania przez kandydata ustalił, że nie ma podstaw do zaliczenia innych pytań niż te, które jako prawidłowe ocenił zespół Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Natomiast co do zadania praktycznego Komisja przyjęła następującą punktację za poszczególne części zadania: - podanie zasady ustalania opłaty - 3 pkt - dobór nieruchomości do oszacowania nieruchomości - 1 pkt - określenie wartości prawa własności - 1 pkt - obliczenie współczynnika korygującego - 3 pkt - obliczenia prawa użytkowania wieczystego - 1 pkt - ustalenie wysokości opłaty - 1 pkt. Według Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, za rozwiązanie zadania kandydat powinien otrzymać: - podanie zasady ustalania opłaty - 1 pkt - dobór nieruchomości do oszacowania nieruchomości - 1 pkt - określenie wartości prawa własności - 1 pkt - obliczenie współczynnika korygującego - 3 pkt - obliczenia prawa użytkowania wieczystego - 0 pkt - ustalenie wysokości opłaty - 0 pkt. Minister Budownictwa, po zapoznaniu się z opinią Wiceprzewodniczącego stwierdził ponadto, że w teście egzaminacyjnym znajdowało się budzące wątpliwości pytanie nr 20. Mając na względzie treść art. 8 kpa i zasadę, że wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny (wyrok NSA z dnia 23.09.1982 r. sygn. akt II S.A. 1031/82), Minister uznał, że za pytanie nr 20 należy przyznać kandydatowi 1 punkt. Również na pytanie nr 76 kandydat udzielił poprawnej odpowiedzi, a zatem należy mu przyznać 1 punkt. Co do pytań nr nr 30, 32, 44 i 87, zdaniem organu, oceny Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej są prawidłowe. W związku z powyższym J. M. w części pisemnej egzaminu uzyskał 66 punktów z testu wobec wymaganych 65 na 90 punktów możliwych do uzyskania i 4 punkty za zadanie praktyczne wobec wymaganych 5 na 10 punktów możliwych do uzyskania. W tej sytuacji, w ocenie Ministra Budownictwa, kandydat nie spełnił wymogu przewidzianego w § 30 ust. 6 rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 r. Zgodnie więc z § 31 tego rozporządzenia J. M. zakończył postępowanie kwalifikacyjne wynikiem negatywnym. Na ostateczną decyzję J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, 8, 9, 10, 73, 75, 77 i 78 kpa, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób uniemożliwiający stronie czynny w nim udział przez uniemożliwienie dostępu do wszystkich akt sprawy, w szczególności do materiałów dotyczących odpowiedzi na pytania testu, które nie zostały uznane przez Komisję za prawidłowe oraz do wzorca prawidłowego rozwiązania zadania praktycznego. Zdaniem skarżącego, ocena szeregu odpowiedzi na pytania egzaminacyjne była błędna w związku z niewystarczającą znajomością przedmiotu przez członków Zespołu Komisji. Nieprawidłowo zostały zredagowane pytania testowe oraz zadanie praktyczne; dokonywano zmian w zasadach punktacji zadania praktycznego ustalonych przed rozpoczęciem rozwiązywania zadania, po jego zakończeniu. Nie przeprowadzono ponownego postępowania kwalifikacyjnego przez uprawniony do tego zespół, a zaskarżoną decyzję wydano na podstawie błędnej opinii Wiceprzewodniczącego Komisji, a nie uprawnionego do tego zespołu kwalifikacyjnego. Skarżący uważa, że ocena zadania praktycznego była tendencyjna i nieprawidłowa. Skutkiem tego postępowanie kwalifikacyjne było wadliwe, a ponadto nadmiernie przewlekłe. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że wynik postępowania kwalifikacyjnego został prawidłowo ustalony przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły odnieść zamierzony przez skarżącego skutek. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie mogły być te zarzuty skargi, w których skarżący kwestionuje poprawność redakcji niektórych pytań testowych i zadania praktycznego, czy prawidłowość ocen wystawionych przez Komisję. Sąd administracyjny nie jest też powołany do rozważania zarzutów odnoszących się do kwalifikacji członków Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, czy tendencyjnej, zdaniem skarżącego, oceny odpowiedzi udzielonych przez niego na pytania testu oraz wyników zadania praktycznego. W tym postępowaniu Sąd nie rozpoznawał zarzutu nieudostępnienia skarżącemu dokumentów z akt sprawy, ponieważ był on przedmiotem skargi rozpoznanej w odrębnym postępowaniu sądowym. Przewlekłość postępowania natomiast mogła być zwalczana przez stronę w trybie skargi na bezczynność organu administracji, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę J. M. w pozostałym zakresie Sąd stwierdził, że jest ona uzasadniona, ponieważ postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Ministra Budownictwa na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy było niezgodne z prawem. Postępowanie w sprawie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości ma specyficzny charakter z uwagi na to, że jego wynik uzależniony jest m. in. rezultatów postępowania kwalifikacyjnego, jakiemu musi się poddać kandydat. Organ powołany do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz szczegółowy tryb tego postępowania określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Postępowanie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych jest postępowaniem dwuetapowym: w pierwszym z nich Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne, w drugim zaś, w zależności od wyników tego postępowania, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje uprawnienia i licencje zawodowe każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne; w przeciwnym wypadku odmawia nadania określonych uprawnień bądź licencji (art. 191 i 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie zmienia to faktu, że do postępowania w tych sprawach mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 kpa urzeczywistnia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa, stanowiąc podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie w jej całokształcie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie postępowanie o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przeprowadzono tylko przed organem centralnym, wbrew dyspozycji art. 191 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym postępowanie kwalifikacyjne obejmujące egzamin uprawniający do otrzymania uprawnień lub licencji zawodowych, przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Żaden inny organ uprawnień w tym zakresie nie posiada. W szczególności uprawnień takich nie posiada Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Zadania wiceprzewodniczących Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej określił Minister Infrastruktury w § 19 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 r. nakładając na nich m. in. obowiązek oceny prawidłowości przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych, w tym kontroli poprawności wyników etapu wstępnego oraz egzaminu pisemnego i ustnego kandydatów. Są to jednak obowiązki wewnętrzne o charakterze organizacyjnym, a nie upoważnienie do zastąpienia Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Komisji w jej wyłącznym prawie do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz oceny egzaminu złożonego przez kandydata. W normie upoważniającej do wydania rozporządzenia (art. 197 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ustawodawca określił zakres spraw do uregulowania w akcie wykonawczym następująco: "sposób i tryb przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, sposób ustalania i rodzaje kosztów tego postępowania, organizację Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej oraz regulamin jej działania". W upoważnieniu tym nie mieści się uprawnienie Ministra do wyposażenia wiceprzewodniczących Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w kompetencje do dokonywania weryfikacji ocen wystawionych przez Komisję, rzutującej na ostateczny wynik złożonego egzaminu. W świetle art. 191 ust. 1 ustawy brak było również podstaw do samodzielnej oceny niektórych odpowiedzi udzielonych przez skarżącego na pytania testu przez Ministra Budownictwa. Zgodnie z art. 191 ust. 3, decyzja organu administracji może być wydana wyłącznie na podstawie postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Należy ponadto zwrócić uwagę, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w jej całokształcie, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero na podstawie wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nie wyłączając postępowania kwalifikacyjnego, organ centralny może wydać decyzję ostateczną. W postępowaniu o nadanie licencji zawodowych ustawa nie wyłączyła dwuinstancyjności orzekania wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego w pełni winny być w tym postępowaniu realizowane zasady wynikające z istoty postępowania odwoławczego, polegającej na ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie w jej całokształcie. Na skutek pominięcia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, postępowania kwalifikacyjnego, doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania art. 127 § 3 w zw. z art. 15 kpa, jak również przepisów prawa materialnego art. 191 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego złożony w trybie art. 127 § 3 kpa organ dochowa w pełni zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uwzględniając uregulowania art. 191 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami niedopuszczające jakiegokolwiek odstępstwa od zasady, że uprawnienia i licencje zawodowe minister właściwy do spraw budownictwa nadaje na podstawie postępowania kwalifikacyjnego, do przeprowadzenia którego uprawniona jest Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.